新时期，如何积极推进教育体制改革

摘 要：本文论述我国教育行政体制的改革与对策。

关键词：教育行政体制；改革；历程；对策

进入21世纪，我国在政治、经济领域的改革不断深化，中央要求进一步学习和实践科学发展观，教育领域的改革与发展对我国其他领域的改革具有非常大的推动和促进作用，教育领域改革的成败，在一定程度上甚至决定了政治和经济领域改革的成败。教育改革的核心是体制的改革，而教育行政体制的改革又是教育体制改革的主要内容。在市场经济制度条件下，在国家改革开放三十周年的背景下，通过梳理我国教育行政体制在新时期的发展历程，探讨和分析以往我国教育行政体制改革的特点、已经取得的成就和存在的问题，并进行深入反思，对建立更科学、民主的教育行政体制，促进我国教育事业长远、健康、和谐发展，具有重要的现实意义。

一、新时期我国教育行政体制改革的基本历程

教育行政体制是指教育行政权力之确立与划分、教育行政机构之设置、各级教育行政部门之间之隶属关系等方面的基本制度。①这些制度所反映的问题归根结底就是采用什么样的方式领导教育。现代国家教育行政体制可分为三种基本类型：中央集权制、地方分权制和中央与地方合作的教育行政体制，即“混合型”。我国的教育行政体制从总体上来说属于中央集权制，但与严格的中央集权制又有所不同，“尽管总的是中央集中管理，但是有多层责任制。在国家掌管下，着重强调地方的参与。”②我国新时期的教育行政体制改革从1978年开始，主要经历了四个阶段，改革的内容始终围绕着权力的收与放，即集权还是分权的问题进行。

（一）第一阶段。1977年，邓小平同志在人民大会堂主持召开了科学和教育工作座谈会，决定恢复中断10年的高考制度。随后，1978年召开的“全国科学大会”对教育事业的意义和作用作出了如下表述：“四个现代化，关键是科学技术现代化”、“科学技术人才的培养，基础在教育”。教育部重新颁发了《全日制小学暂行工作条例(试行草案)》、《全日制中学暂行工作条例(草案)》，全面恢复“文革”前的教育体制，确定了中小学的基本学制和课程设置，使基础教育迅速摆脱混乱局面，重新回到正常发展的轨道。1982年召开的党的第十二次全国代表大会，把教育和科学作为实现今后20年经济发展目标的三大战略重点之一。这一时期，教育体制改革的重点是不断肃清“左”的错误思想，拨乱反正，尽快恢复与重建被“文化大革命”严重破坏的教育事业。

（二）第二阶段。我国的教育体制是从上世纪80年代中期逐步建立起来的。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》正式出台，中央的这一决定，在我国教育体制改革中具有里程碑式的意义，是我国教育体制改革的分水岭。特点是，明确提出“简政放权”。一年后，《中华人民共和国义务教育法》以法律形式确定，我国基础教育实行“地方负责、分级管理”的制度。在此之前的我国的教育体制都是与计划经济相适应的，带有集权性和计划性。随着经济领域中引入市场经济的概念和因素，并且市场经济的地位和作用日益突显和受到重视，我国的教育领域迫切需要逐步建立起与市场经济相适应的体制。上述决定和法律的出台与实施，促使教育领域开始探索和建立从中央向地方分权，政府办学向社会办学渗透的新型教育体制。改革的内容涉及了办学管理体制、民办教育的发展、多元筹资体制建立等多个方面。但这一阶段的改革也造成了地区间的差异，一些贫困地区的学校只是在勉强维持而已。③

（三）第三阶段。1992年，中央制定了《中国教育改革和发展纲要》，再次明确重申，基础教育以地方办学为主，高等教育以中央和省、自治区、直辖市两级政府办学为主。1995年，《中华人民共和国教育法》颁布，为上述教育管理制度提供了法律的保障。这一阶段改革的目的是初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的教育新体制，在办学形式、中央与地方的关系、教育筹资的方面，鼓励地方各级政府和社会更大程度地解放思想，改革教育。

（四）第四阶段。2002年前后，国家的教育政策的重心从之前的大力发展各级各类教育，转移到教育公平问题上。经过二十年改革开放的努力，我国的整体经济实力有了显著的提高。但是，发展不均衡的矛盾日益显现，在教育领域方面的一个突出表现就是义务教育阶段农村与城市的差别。为了均衡全国的教育事业发展，解决教育公平的问题，中央不得不在一定程度上收回权力，政府办教育在新时期、新问题、新高度上再次成为改革的核心。

经过三十年的努力，我国教育行政体制的变化以及改革的成就是显著的：第一，确立了深化教育改革的指导思想，即“教育为社会主义现代化服务”；第二，中央逐步下放权力到地方，地方办学自主权不断扩大；第三，市场经济条件下，中央鼓励社会力量办学，教育规模不断扩大，办学形式呈现多样化发展；第四，校长负责制成为学校管理的基本制度；第五，教育投入多样化；第六，教育改革稳步推进，教育方法、教育手段日趋现代化。在改革与发展的基础上，我国已经初步形成了覆盖整个社会的教育体系，形成了初等教育、中等教育与高等教育，普通教育与职业教育，学历教育与非学历教育，课堂教学与远程教育相结合的多层次、多类型和多形式的教育格局，并正在向终身教育的方向发展。如表1所示：

二、新时期我国教育行政体制改革存在的问题

综合分析我国新时期教育行政体制改革的基本历程，可以发现，教育领域的改革始终表现为对政治、经济领域改革的不断适应方面。教育行政体制的改革很大程度上是同教育财政问题紧密联系在一起的。我国地域广阔，区域经济发展不均衡，教育权力的下放，会无形中加重地方财政的负担，对于经济较发达的地区，分权管理受到普遍的欢迎。但在经济较为落后的中西部地区或边远山区，则难以有效落实。因此，在现阶段我国教育行政体制改革处于一个两难的境地。

一方面，我国是一个单一政体的国家，要求国家具有统一的教育方针和政策。如果没有适当的、必要的集中，就难以坚持一致的方向，国家对教育事业也难以进行有效的统筹规划。但是，在传统计划经济时代，中央在办教育上遵循“大一统”的思想，致使中央教育行政管理的权力高度集中，中央直接干预和领导各级教育事业，地方教育机构的权力很小，仅在一定的授权范围内处理教育事务，这在一定程度上使得地方自主发展的积极性受到压制和打击，也使地方政府产生了强烈的依赖心理，对教育事业缺乏主动参与的意识，不愿意对教育多投入，对于中央的教育政策僵化执行，缺乏思考和创新。

另一方面，由于我国人口众多，国家教育经费有限，单纯依靠中央的力量，也无法一一满足各地教育事业发展的需要。加上中央对教育事业的管理幅度和跨度过大，也使得中央在管理的过程中显得有心无力，造成效率低下、管理不到位的情况频频出现。改革开放以来，经济领域的改革是倡导逐步建立起符合我国实际的市场经济体制，过去统一、集中、僵化的管理模式已经不再适应新型经济制度的发展需要。从这一要求出发，教育领域的改革应始终围绕“简政放权、理顺关系”的主题进行。这一改革重心，在增强教育活力，提高地方政府的办学积极性、促进教育多元化发展等方面的成绩是显而易见的。但由于我国幅员辽阔，中东部与西部地区、沿海与内陆地区、发达与欠发达地区的发展状况和经济实力存在较大差别，使得各地方政府的财政实力悬殊，对教育的投入差别巨大，直接造成了教育发展不平衡的问题。目前教育公平问题已然成为制约我国教育事业发展的主要因素。

三、新时期我国教育行政体制改革的对策

因此，我们在教育行政体制改革的的过程中，不能够一味强调权力下放的必要性，而应当在权力下放的同时，充分考虑落后地区的财政能力，重视和提倡中央在教育上的宏观调控作用。从我国的国情出发，我们应着重强调教育上的大政方针由中央统一制定，同时辅之以适度的分散、分权管理，如此两者相结合的管理制度才符合我国的实际需要，也有利于现存问题的解决。为此，我们应在如下几方面做出努力：

（一）坚持块块领导为主，理顺中央与地方的关系。块块领导是指各级教育机构主要接受当地政府的领导和管辖，形成一种横向领导关系，即采取分级和分散的管理模式。④依据《中共中央关于教育体制改革的决定》和《中国教育改革和发展纲要》的精神，我们应当坚持块块为主的领导方式，重视地方在教育事业发展中的主导作用，做到“除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。”⑤“在中央大政方针和宏观规划指导下，对地方举办的高等教育的领导和管理，责任和权力都交给省（自治区、直辖市）。”⑥

（二）重视中央的宏观调控作用，促进教育公平问题的解决。从我国的基本国情出发，我们仍处于发展中国家的行列之中，改革开放带来了巨大发展，但我国的中西部地区、内陆地区的经济实力仍然偏低，在经济落后的地区，地方政府筹措教育经费的力量非常有限，无法承担所有的教育开支，教育资源长期投入不足，必将制约当地教育事业的发展。以我国义务教育为例，城乡教育发展差距显著，这是我国教育公平问题的一个突出表现。在城市，普及九年制义务教育是早已实现的教育目标。但是在我国广大的农村地区，由于县一级政府财政力量的不足，依然有许多农村孩子是在简陋、条件恶劣的课室里学习，或者是中途辍学，甚至是根本上不起学。这要求中央肩负起国家办教育的责任，将农村义务教育逐步纳入公共财政保障范围，建立农村义务教育经费保障机制和农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，巩固和完善农村中小学教师工资保障机制，实现让每一个农村孩子都有学上，都上得起学的目标。这在一定程度上，将促进教育公平问题的逐步解决。

（三）加大教育立法的力度，走法治化、民主化管理道路。教育行政管理体制改革的重点就是通过教育立法，把国家的教育方针和政策以法律的形式确定下来，对中央与地方教育事权进行明确的认定和划分，强调事权一致原则。以法律手段保证教育行政管理的各项措施具有稳定性、连续性、权威性，从而保证和促进教育事业的改革和发展。当前，我国的教育立法方面还存在许多的问题，需要加强教育立法，以法律来完善和改进教育行政管理体制改革。同时，为改善我国现行的以中央集权为基础的教育行政管理体制，应建立从中央到地方的各级教育行政咨询、审议机构，推进教育决策的科学化、民主化，确保教育事业的健康发展。为此，我们一方面应提高思想认识水平，另一方面应通过加强教育立法工作予以保证。

（四）巩固市场经济体制，为教育改革提供经济后盾。教育权力下放过程中的一个主要障碍就是缺少财政基础。新体制的建立有赖于地方经济的发展。现阶段，我们应进一步解放思想，坚持改革开放，认真学习和实践科学发展观，在社会主义市场经济条件下，努力发展地方经济，提高整体经济实力，从资金、财政上保证教育领域改革的顺利推行，以强大的经济实力作为新体制建立的坚强后盾。

（五）提高教育行政人员素质，实现专业化发展。目前，我国绝大多数的教育行政管理人员是由教学人员升任或由一般行政管理人员转任，普遍没有受过教育行政管理方面的专业教育。为推动教育的健康发展，必须彻底改变这种外行管理教育的现象，严格按照知识化、专业化的标准选任各级教育行政管理人员，实现教育行政管理人员的专业化。国家可以尝试在大学开设教育行政管理专业，培养教育行政管理方面的专业人员。教育机构也应建立完善的教育行政管理人员在职进修体制，为他们提供进修的机会。这对改进我国的教育行政管理工作，提高教育行政管理的效率和效益，具有积极的促进作用。

注 释：

①吴志宏：《教育行政学》，人民教育出版社2000年版，第53页。

②胡森等主编：《国际教育百科全书·教育管理卷》，第208页。

③联合国教科文组织：《教育展望》，1997年11月，中文版第29期，第78页。

④吴志宏：《教育行政学》，人民教育出版社2000年版，第65页。

⑤《教育改革重要文献选编》，人民教育出版社1988年版，第20页。

⑥ 国家教委办公厅：《中国教育改革和发展文献选编》，人民教育出版社1993年版，第14页。

开放自由的言路，以人为本的制度，深度合作的教育链条，政商分离的教育构架，社会实践的活泼教育环境，开动脑筋循序渐进，谋求教育与社会的完美接轨！

一是在人才培养体制改革上取得新突破，着力推进教育教学内容和方法、课程教材、考试招生和评价制度改革，探索减轻中小学生课业负担、推进素质教育的有效途径和方法。 　　二是在办学体制改革上取得新突破，着力推进落实高等学校办学自主权，改革职业教育办学模式，改善民办教育发展环境，提高中外合作办学水平。 　　三是在管理体制改革上取得新突破，着力建立健全加快学前教育发展的体制机制，全面推进义务教育均衡发展、多种途径解决择校问题，深化高等教育管理方式改革、建设中国特色现代大学制度。 　　四是在保障机制改革上取得新突破，着力健全教师管理制度、加强教师队伍建设，完善教育投入机制、提高教育保障水平，推进教育信息化进程、提高教育现代化水平。