近两年，面对亚洲金融危机的冲击和国内外市场需求不足困扰我国经济发展的矛盾，党中央、国务院及时采取了一系列以积极财政政策为核心的宏观经济政策，积极扩大政府投资，努力扩大国内市场需求，不仅有效地保证了国民经济的稳定增长，而且加快推进了经济结构调整的步伐，改善了经济运行质量，企业经济收益开始得到恢复性增长。在这两年的实践中，党中央、国务院不断地充实调整宏观经济政策调控手段，注意加强财政政策、货币政策以及收入分配政策运用的相互配合。这些宏观经济政策的实施不仅极大地丰富了我国社会主义市场经济条件下宏观调控的内容，也为从来没有经历过的抑制通货紧缩问题提供了有益的经验借鉴。
一、继续实施积极的财政政，促进经济景气尽快回升
人类社会已经进入了新的千年。尽管在新千年纪元的头一年里，世界经济发展的道路上仍然充满了荆棘与坎坷，但全球经济增长与发展的趋势好于上个千年里最后两年的曙光已经开始显现。全球经济增长形势趋好有利于进一步恢复和扩大支持我国经济增长的外部需求，也为我国的产业结构调整和升级带来一些新的机遇。近年来的发展实践已经证明，作为一个拥有近13亿人口的大国，其国内需求的扩大与发展，对国民经济的持续健康发展具有不可替代的举足轻重作用。目前我国经济发展仍然深受国内市场有效需求不足的困扰。从去年我国经济运行的情况来看，国内需求不足的矛盾仍然没有得到有效缓解，由于市场有效需求不足，经济增长速度下滑的趋势在进一步发展，全社会商品零售价格和居民消费价格指数下降幅度进一步加大。经济发展中的一些突出矛盾例如城镇失业及低收入居民阶层收入下降问题、农民增产不增收问题、社会投资需求特别是民间投资需求不振等问题更加显化，加深这些矛盾的不确定性因素也在增加。如果不能有效地解决这些矛盾抑或不能有效地缓解这些矛盾，经济增长速度可能还会继续下滑，反过来又会进一步加剧这些矛盾。因此，中央经济工作会议确定，继续实施积极的财政政策，加大扩大国内需求的措施力度，促进经济景气回升仍然是我国今年经济发展的首要之举。
两年来的实践进一步说明，如同当年抑制总需求扩张、治理通货膨胀一样，扩大国内需求、抑制通货紧缩也需要较长时期的努力。在我国总供给与总需求平衡登上一个新台阶之后，国民经济发展中的结构（包括经济体制结构、产权结构、产业结构、技术经济结构、企业组织结构等）性矛盾制约日益凸显出来。如果经济结构调整不出现大的转换，我国经济增长与经济发展可能在一个较长时期内都面临着有效需求不足的困扰。不可否认的事实是，在任何一个国家任何一个经济社会里，产业结构的转换与升级都是永无止境的。而经济发展过程中每一阶段上的产业结构升级转换都是一个渐进的过程，都不是一朝一夕可以实现的，这个渐进过程其实就是技术变革创新和变革中的生产力与生产关系重组的过程。目前，我国相对买方市场出现后的市场竞争在不断加剧，并且已经开始引导着企业按着市场经济发展的要求，根据市场供求结构的变化进行着产业结构调整和企业重组，产业结构调整的步伐已经有所加快。但是，使其能够聚集成自发推动市场供给结构适应需求结构转换升级的动力可能还需要一个较长的时间过程。有鉴于此，不少经济学家和经济管理专家认为，我国积极财政政策的实施也应适应这一发展进程的需要，保持一定时间的政策连续性，直到我国经济发展状况出现比较明显的好转势头。近来，有经济学家分析提出，即使在经济运动相对平衡的市场经济国家，扩张性政策持续2～3年也数正常范围，何况我国目前经济发展所面临的的情况更复杂一些。再有2～3年以至更长的时间继续执行扩张性的宏观经济政策是必要的。特别要防止经济刚刚有启动的苗头就停下来，结果可能是前功尽弃。还要重新开始又一轮的启动过程。日本前几年的经验教训值得我们汲取。事实上，美国在治理1929年爆发的经济大危机的过程中也出现过类似的问题，结果使得政府实施扩张性财政政策止而复使，造成政策施行的成本增大和经济复苏期拉长。这些国家的经验教训告诉我们：摆脱经济衰退、刺激需求扩张政策使用的不适当断续会使经济发展的磨损更大，政策使用的成本耗费更大。对此我们应该有比较清醒的认识，尽量避免类似的情况在我国发生。
二、关于这两年积极财政政策实施效果的评价分析
从这两年实施积极财政政策的结果来看，因政策实施的客体不尽相同，1998年和1999年我国需求增长的变化和经济增长的构成因素也有一定的差异。1998年实施积极财政政策的着力点主要是通过发行政府长期建设国债，加强基础设施建设启动投资需求来拉动经济增长。并在当年取得了明显的经济效果。据统计，由于新增国债投资1000亿元，使国民经济增长提高了1.5个百分点。新增国债建设资金加上银行配套贷款抑制了固定资产投资增长急剧颓衰之势，使当年全社会固定资产投资实现了13.9％的增长。由于国债投资重点用于基础设施建设，使全国基础设施建设出现了前所未有的新局面，国家确定的重点领域投资大幅度增加。但由于从政策的酝酿、决策到项目选择、审批，再到资金落实到位需要一系列的时间和程序过程，以及政府各部门在宏观调控问题上缺乏抑制通货紧缩促进需求增长的经历，政策执行的衔接配合有一个从磨合到默契的过程。尽管宏观经济部门采取了提前进入、联合办公以及加快项目审批进度等措施，实际上政策实施是在下半年甚至更晚些时候才得到陆续启动的。再加上基础设施建设投资拉动产业发展的链条比较短，不足以拉动加工工业和服务业投资增长和民间投资跟进等等，其刺激消费需求的效果比预期的要低。
吸取头一年的教训，在考虑1999年政策实施安排时，中央一方面强调要继续由财政向商业银行发行长期国债，主要用于加强基础设施建设，同时采取多种办法拓宽融资渠道，鼓励和引导集体、个体和社会其他方面增加投资；另一方面强调在扩大投资需求的同时，要采取有力措施引导和扩大消费需求，形成投资和消费对经济增长的双重拉动。并对政策安排进行了提早部署，即在年初的计划中即安排了500亿元国债建设资金预算，于1998年底即对1999年国债投资进行一部分项目准备。同时，及早动手组织力量从多个层次入手研究再增发600亿元国债问题、增加国有企业下岗职工等低收入人员收入和提高机关事业单位职工工资、调整税收政策促进出口和酌情调整固定资产投资方向调节税、对企业设备投资实行投资抵免所得税等政策问题。政策的设计、运作、实施不仅有了明显的多重政策组合性，而且在政策实施过程中还体现出较强的层次性。从1999年积极财政政策实施的效果来看，尽管有不少人仍然认为国内消费需求依然不足，但全社会消费品可零售总额从下半年开始呈现出增长逐季加快之势，全年实际增长达到10.1％。特别是在商品消费稳定增长的同时，住房、旅游、文化教育等发展性消费显著增加。可以说中央采取的一系列刺激消费需求的政策效果是明显的的。另外，随着下半年国家刺激出口政策力度的不断加大，外贸出口走出了负增长的低谷，下半年出口增长速度达到15.8％，全年平均增长6.1％。就是说以加大出口退税率为主的刺激外贸出口的财政政策也收到了非常明显的成效。但是刺激投资需求的政策效应却出现了递减倾向，据国家统计局公布的统计数据，全社会固定资产投资仅比上年增长5.2％，其中国有及其他经济类型固定资产投资增长6.1％。应该说全社会固定资产投资出现这样一个较低的增长速度，大大出乎人们的预料。这也充分说明刺激需求、抑制通货紧缩问题的艰巨性和复杂性，也进一步说明保持政策连续性和政策力度所应有的连续性是非常重要的。
1999年全社会固定资产投资增长速度比较低的原因主要是：其一，启动投资需求仍然表现为以政府公共投资为主的局面，国有企业及民间投资的倾向明显不足，据统计集体和个体投资增幅比上年回落8.9和3.2个百分点，企业技术改造投资比上年下降2.2个百分点。其二，在以政府投资为主的格局中，又以中央政府投资和发行建设国债中央转借地方政府的投资为主，而地方政府的投资受到资金不足的制约，甚至用于国债投资配套资金的增长都非常缓慢。据统计分析，在全年固定资产投资的资金来源中，除国家预算内资金增长43％外，其他资金来源呈低速增长或下降的态势，例如国内贷款和自筹资金仅增长4.8％和1.2％。其三，因为中央已经明确2000年实施暂停征收固定资产投资方向调节税的政策，不排除一些地方和企业为了更好地享受到这项优惠政策的好处，而将投资计划拖到今年实施。从而在一定程度上影响了投资的增长速度。但是，两年来中央通过增加国债投入，刺激投资需求稳定经济增长取得明显成效是不可否认的事实。一是政府投资大幅度增加，使农林水利、交通通信、城市基础设施、农村电网改造、生态环保建设和科技教育投入加强，不仅拉动了当前的国内需求增长，而且有利于缩小基础设施供给缺口，为以后的经济发展、产业结构调整升级提供了较好的物质基础。二是投资的增长拉动了投资类产品乃至重工业生产的恢复性增长和产业重组，使其对经济增长的带动作用增强，工业经济整体运行状况出现了一些积极变化。据统计，1999年工业增加值增长比上一年高出0.1个百分点，产品销售率达到97.2％，比上年提高了0.67个百分点。国有及国有控股企业工业增加值增长7.4％，比上年高出2.5个百分点。1999年重工业增长持续快于轻工业，同比增长9.3％。主要投资类产品如钢材、水泥、有色金属生产的增长均在10％以上，投资类机电产品也呈现出较明显的恢复性增长，金属切削机床、仪器仪表等生产的增长也在10％以上。工业品价格指数和生产资料价格指数下降幅度逐月缩小，生产资料价格指数从10月份开始由负转正，12月份为上涨1％。三是由于国债投资增大辅之银行配套贷款扩张，加大了企业的定期存款和活期存款，使银行各层次货币供应量扭转了去年和今年上半年增长缓慢的局面，市场货币供应充足率明显改善，货币流动性比率提高。
三、继续实施积极的财政政，应注意进一步研究财政政策的内部配合问题
需要指出的是，就我国目前的经济发展形势而言，实施积极的财政政策应该注意讲求多种财政政策和税收政策的组合效应，以减少经济恢复过程中的政策损耗。从这两年实施积极财政的情况看，中央在运用政策财政和税收政策工具上，已经注意了从初始阶段单一使用发行政府建设债券手段到运用增发国债、提高出口商品退税率、减低涉及商品房交易的契税和营业税、减半征收固定资产投资方向调节税等组合手段的协调配合，发挥组合性积极财政政策的效应。但从总体上看，财政、税收政策工具的组合运用力度还不够，或者说还没有很好地考虑财政和税收政策使用上的协调一致性问题，从而减少两种政策运用上的相悖效应。就我国目前的经济发展状况而言，今年应该考虑使用更多一些的复合性积极财政政策－－即财政政策和税收政策的一致性协调配合政策，来促进经济景气回升，抑制通货紧缩迹象进一步发展的趋势，尽可能减少政策之间的对冲与抵损。
西方新古典宏观经济学认为，在经济运行体系中，政府除主动实施财政政策，通过主动调整财政收支结构以调节和稳定经济运行外，财政制度本身具有对经济发展的自动稳定器作用。财政制度自动稳定器的作用首先是体现在政府收入的自动变化上。即当国民收入水平上升较快时，政府税收会自动上升，在实行累进税制的情况下，政府税收的增长幅度会超过国民收入的增长幅度，这种情形有助于抑制通货膨胀。反之，当国民收入水平下降或经济增长放慢时，政府税收会自动下降，在实行税收累进制的情况下，政府税收下降的幅度会超过国民收入下降的幅度，这种情形有助于抑制经济衰退。其次，财政制度自动稳定器的作用是体现在政府支出的自动变动上。即当国民收入水平上升较快时，社会就业机会增多，失业率会下降，政府用于失业救济和其他福利转移支付的支出就会减少，当国民收入水平下降或经济增长放慢时，社会就业机会减少，失业率上升，政府用于失业救济和其他福利转移支付的支出就会增多。即政府转移支付在通货膨胀时减少，在通货紧缩时增加，这种政府支出的自动伸缩性有助于减轻经济运行的波动。
主动运用财政政策则是政府根据经济形势发展变化的的需要，在财政制度对经济发展具有自动稳定器作用的基础之上，主动采取增加或减少政府支出、减少或增加政府收入的决策，来影响宏观经济运行，实现国家既定的经济发展目标。一般认为，当经济运行中的总支出亦即社会总需求不足，社会失业持续增加的时候，政府要实行扩张性财政政策，增加政府支出，减少政府收入，刺激总支出的增长，以解决衰退和失业问题。反之，当经济运行中的总支出过多亦即社会总需求过旺，价格总水平持续上涨时，政府要实行紧缩性财政政策，减少政府支出，增加政府收入，以抑制总需求过度扩张，解决通货膨胀问题。主动运用财政政策的手段主要是：改变政府购买水平、改变政府转移支付水平和调整税率。即在经济增长出现衰减、社会失业持续增加时，政府应当通过修建高速公路、水利工程、城市公共设施等公共工程扩大政府支出抑亦即政府购买水平，扩大社会对商品和劳务的需求，通过增加社会福利费用，提高转移支付水平，通过采取减税措施，给公众多留一些可支配的收入。
反观和总结这两年我国积极财政政策实施及国民经济运行的实际效果。可以看出，尽管1999年我国在政策运用上已经开始出现了发行国债、增加社会保障支出和税收政策相互配合的组合措施，但必须承认我国实施积极财政政策的主要侧重点仍然是通过向商业银行发行建设国债，增加政府用于基础设施、公用事业建设投资以及企业技术改造、科研开发投入等支出水平。即政策的侧重点是放在扩大政府支出水平上的。而在政府收入问题上采取的是为了保证扩大政府支出水平而不惜代价地扩大政府收入的政策。实践证明增发国债，扩大政府建设性支出，对稳定经济发展，实现国民经济预期增长目标长，确实发挥了关键性作用。但从1999年的实际经济运行情况来看，有效需求不足的问题不仅没有得到扭转，而且市场投资需求的欲望似乎在进一步下降，这与现阶段我国大多数企业技术装备落后、技术和产品创新滞后，要求进行设备更新、技术改造潜在投资需求很大的现实是相矛盾的。另一方面，由于一些国有企业、集体企业经营困难，下岗失业人员进一步增多，使得企业收益、居民收入的实现和增长受到很大制约，使得许多低收入居民有消费需求欲望和提升消费结构的要求而没有消费的实力。必须承认，作为一个拥有巨大的内在消费市场潜力的国家，在国民总支出预期不强、国家财政支付能力不足、企业赢利水平不高的情况下，单靠政府扩大债务支出来刺激投资需求，力挽狂澜是难能长久为继的。所以，实施积极财政政策的关键环节在于必须启动民间投资，扩大民间消费支出 ，尽快地促进企业投资和企业生产经营活跃起来，做大经济增长与经济发展的活力。
启动民间投资，扩大民间消费支出，促进企业投资和企业生产经营活跃起来，做大经济增长与经济发展的活力。需要在实施已有积极财政政策的基础上，进一步研究如何更好地组合运用财政政策和税收政策的问题（当然也要进一步研究如何更好地组合运用财政政策和货币政策问题，这个问题不是本文讨论的重点，故在此不予论述）。研究如何更好地组合运用积极的财政政策和税收政策，有几个问题是值得深入探讨的。其一，西方学者在研究实施扩张性财政政策抑制经济衰退，解决通货紧缩问题时，都强调了应该缩减政府收入以扩大公众投资与居民消费可支配收入空间的问题。从理论上讲，即使在不动用扩张性财政政策的情况下，由于财政制度所具有的自动稳定器作用，在经济增长速度放慢的情况下财政收入的增长速度也应放慢，而且其增长幅度应当低于经济增长的幅度。但我国却相反，这两年在经济增长速度不断下滑的情况下，财政收入的增长幅度却出现了超常规的增长。根据统计，1998、1999年，我国GDP的实际增长速度分别为7.8％和7.1％，财政收入的名义增长率分别为14.2％和16.6％，剔出价格因素的影响，财政收入的实际增长率高达15.7％和21.1％，超出 GDP增长速度一倍还多，也高于前几年财政收入的实际增长水平。即便是扣除当年发行特别国债的收入，其增长速度也高出经济增长速度很多。我国财政收入占GDP的比重低是人所共知的，不断提高财政收入的比重也是我们一直在努力的方向。但是，在经济增长形势极为困难的局势下，一方面政府要通过扩大举债规模刺激国内需求，一方面又因提高财政收入增长速度而可能紧缩了民间投资和消费需求的增长，这在政策效应上难免不出现"内耗"和政府收入与支出成本加大的成本损耗，甚至出现互逆调节的情况。其二，分析近两年来我国民间投资缺乏需求冲动的原因，应该说其中既有因大多数商品结构性供给过剩和技术创新能力约束使企业无从选择投资项目的因素，也有因企业缺乏自有资金和社会资金供给渠道的问题。我国绝大多数企业自有资金相当匮乏，其投资来源主要依靠银行贷款解决。亚洲金融危机爆发以来，金融机构普遍加强了防范金融风险的意识。国有银行商业化运作之后其自身的风险约束意识亦显著增强。在这种背景下，一般的企业和中小企业企业通过取得银行贷款进行投资是很困难的，其他方面的资金融通渠道也不畅通。前面曾经提到过，目前，我国多数国有和集体企业的现有生产技术装备和工艺水平都比较落后，无法适应国内外激烈的市场竞争。设备技术更新投资的潜在需求应该是很大的。但1998年工业投资增长缓慢，1999年为负增长。出现这种现象固然与企业找不到好的投资方向、得不到银行贷款有关，但也不排除这两年税收过快增长所可能引致的民间投资"挤出效应"，使得企业更加缺乏自有建设资金。我国现行税收体制是在抑制通货膨胀时期于1994年出台的，税制本身（尤其是生产型增值税）不仅隐含了具有抑制投资需求的设计，而且还包括直接控制投资需求的固定资产投资方向调节税等等。事实上，这些税收政策的设计是不利于市场竞争条件下激活市场经营主体投资即民间投资的。中央决定从今年开始暂停固定资产投资方向调节税的决策是十分正确的，但还要考虑调整其他一些不利于启动民间投资的税收制度，以及研究提出有利于鼓励和促进民间投资的税收政策。在刺激消费方面也有类似的问题，一方面政府在千方百计地研究出台扩大消费需求的政策措施，另一方面还在继续征收筵席税，以及对酒精、轮胎、汽车等征收过高的消费税等等，这种政策上的对冲必然会影响政府宏观政策实施的预期效果。其三、应该研究调整政府特别国债的发行对象。随着中央银行多次调低存贷款利率和对居民存款利息征收个人所得税政策的实施，去年下半年各金融机构居民储蓄存款大幅度减少，累计减少1600亿元。从理论上讲这对促进居民消费和民间投资是有利的事情。但事实上，由于居民收入结构上的差异，分流出金融机构的居民储蓄不一定全部进入消费领域和投资领域。在储蓄利率下降并对利息所得进行征税因素的作用下，广大居民投资于国债的积极性明显增强。因此，可以考虑将向商业银行发行的建设国债，拿出一部分转由居民购买。这样做的好处是，即可以动员沉淀在居民手中的资金进入投资、生产的流通环节，发挥资金流动增值作用，又可以推动商业银行增强风险压力和效益意识，开拓有市场前景、有经济效益企业的贷款市场，减少其对政府扶助的风险依赖。
货币政策是中央银行为实现既定的目标运用各种工具调节货币供应量，进而影响宏观经济运行的各种方针措施。主要包括信贷政策和利率政策，收缩信贷和提高利率是“紧”的货币政策，能够抑制社会总需求。
货币政策制约投资和短期内发展，能扩大社会总需求，对投资和短期内发展有利，但容易引起通货膨胀率的上升。
财政政策包括国家税收政策和财政支出政策，增税和减支是“紧”的财政政策，可以减少社会需求总量。
财政政策，有利于投资，但社会需求总量的扩大容易导致通货膨胀。
财政政策是指国家根据一定时期政治、经济、社会发展的任务而规定的财政工作的指导原则，通过财政支出与税收政策的变动来影响和调节总需求。 财政政策是国家整个经济政策的组成部分。
货币政策是指政府或中央银行为影响经济活动所采取的措施，尤指控制货币供给以及调控利率的各项措施。
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