小矿发展中存在的主要问题及产生原因

2025-03-12 01:03:13

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2.3.1 存在的主要问题

我国小矿在其发展过程中对经济社会发展的贡献已是客观事实，但它存在的问题仍然突出，有的还比较严重，主要：

2.3.1.1“多、小、散、低、乱”的现象比较突出

“多”，是指其小矿企业数众多，它占全国矿山企业总数的92.18%。

“小”，是指其生产规模小，在小矿中，小型矿山企业占51.62%，而小矿山企业占48.38%。

“散”，是指小矿的离散度高，矿山分布“散”，由于我国矿产资源及其特点所致，大部分小矿资源散布在广大山区和农村。

“低”，所指内涵较多，主要是指其中大部分小矿经营管理粗放，水平低（家长式管理多，个体及合作制企业多，管理理念落后的多）；开采技术水平低（绝大部分企业没有或缺乏先进技术和装备，有许多还是采用最原始的采掘工具、手工方法，作坊式生产）；产品附加值低（结构不合理，大部分都是初级产品）；企业员工素质低（没有或很少有专业技术人才，同时大量使用季节工、临时工，流动性大，难以形成高素质的队伍）；资源效益、经济效益和环境效益低。

“乱”，是矿产资源开发秩序混乱，长期以来小矿都是“整顿”的主要对象。国土资源部2007年1月印发的《整顿和规范矿产资源开发秩序第一阶段工作检查验收报告汇编》中的11份报告均指出，虽经近一年多来的“整顿”、“整合”，小矿的数量规模压缩，质量提高，但“矿山数量过多，规模偏小，布局分散，经营粗放的问题仍然比较突出”。越层越界、无证采矿行为，久禁不止。不依法探矿采矿，采矿纠纷多，矿业经济犯罪行为时有出现。

2.3.1.2 矿产资源浪费比较严重

矿产资源的浪费现象虽然大中型以上矿山也存在，但小矿的问题普遍较突出。由于各种因素综合影响，小矿发展没有规划，布局结构不合理，监管不到位，开发秩序混乱现象较多，不同的市场主体受利益的驱动，许多小矿乱采滥挖、采富弃贫、采主弃副、以采代探、大矿小开、一矿多开以及蚕食大、中型矿等急功近利、掠夺式开采现象仍然时有发生，有的还比较严重，这些是小矿对矿产资源造成极大的破坏和浪费而不可忽视的负面现象。

2.3.1.3 矿山生态环境的破坏比较严重

由于许多小矿企业对矿山生态环境保护意识和法律意识淡薄或无知，有法不依，利益驱动，以及政府监督管理不到位等因素影响，致使许多小矿企业自觉不自觉地以牺牲矿山生态环境为代价获取经济利益。小矿开采造成矿区塌陷、耕地森林草地破坏、水土流失、泥石流、水质污染、景观破坏等现象普遍存在。绝大部分小矿谈不上复垦和生态环境的恢复，许多小矿业主采矿获得丰厚的利润，而却把破坏环境的治理责任留给政府。如甘肃文县反映该区一个金矿山，由于众多小矿业主竞相争采，获取暴利，而后把一个满目疮痍的废矿山留给了政府和纳税人。虽然现在有些比较规范的小矿企业已开始重视环保与生产同步建设，但大部分小矿仍无防治措施，更不用说还有许多无证开采者对环境造成的破坏。

2.3.1.4 安全事故频发，隐患较多

许多小矿企业素质低，没有安全生产意识，许多业主在眼前利益驱使下，不惜以职工生命抢夺资源，忽视安全造成大量事故和事故隐患，虽然大中型矿也有事故，但小矿事故多已成共识，成为影响社会安定和谐的严重问题，并已引起各级领导和社会广泛的重视。

2.3.2 问题产生的主要原因

2.3.2.1 认识不全面，观念待转变

长期以来，一些人，特别是在广大农村地区“靠山吃山”、“地大物博”的观念仍然根深蒂固地存在，对我国矿产资源供需形势以及矿产资源不可再生等属性知之甚少或毫无所知；只想从大自然获取资源，促进脱贫致富，而对保护和节约利用矿产资源和保护环境意识淡薄；矿产资源管理者对小矿正、负面作用的认识不全面、不客观，只强调整顿，不强调扶持和服务；一些地方政府领导更换频繁对矿产资源理解及相关法规政策的执行缺乏系统延续性和发展经济心切，急功近利，产生地方保护主义、短期行为、不正确政绩观等。由于这些观念、认识上的问题和错误长期以来难以根本转变，导致小矿发展过程中各种行为的偏差。

2.3.2.2 相关法律法规不健全、政策不规范

自1996年我国第一次修改的《矿产资源法》及其配套法规颁布实施以来，随着社会主义市场经济体制进一步发展完善，矿业发展环境和形势发生很大变化，现行法规中一些条款已经不能适应新形势、新情况的要求。对我国在矿业中已占有重要地位的小矿，缺少明确具体的相关法规政策规定、规范，现行法律、法规中的有关规定许多条款已不足以调整小矿开发中的各种经济关系。当前实际运行中发生的一些新情况、新问题，又处于无法可依，无相关政策规范的状态。同时，现行法规、政策中已有且可行的有关规定，却未能切实贯彻实行，有法不依、执法不严、违法不究的现象普遍存在，甚至有的地方以原有法规不适应新形势、新情况为由而突破已有规定“创造”性地发展，并迅速在面上展开而导致一定程度混乱和相关问题的产生。

2.3.2.3 尚无分区分类管理办法

小矿的开发应受自然规律、经济规律、市场规则的制约，即使同一矿种在不同地区的赋存状态、重要程度、经济价值、市场状况等均有不同程度的差别。因此，对它的开发管理理应按上述规律和原则，实事求是地区别对待，予以规范，制定合理的分类分级管理办法。但现行的全国统一“一刀切”管理模式，也是许多地方整顿难以根治的主要原因之一。

2.3.2.4 监管不到位与基层管理力量薄弱

各级人民政府、矿政管理部门和相关部门对小矿管理没有明确、统一的管理办法，政出多门，且多少偏重矿业权管理，而对小矿发展缺乏正确的政策引导、积极扶持、有效服务、严格监管，往往是在出现问题后事后查处，整顿关闭，政府职能不到位，造成“野火烧不尽，春风吹又生”的情况，不停地整顿，问题依然存在。同时，缺少与管理任务相适应的、具有较高管理素质的管理人员也是当前小矿管理中的突出问题，特别是基层矿政管理力量薄弱是普遍存在的问题。在2006年年底经国务院同意组织的“整顿和规范矿产资源开发秩序第一阶段工作检查验收”的11个检查报告中的8个检查报告都提到监督未（难）到位和基层力量薄弱的问题，如在“甘、宁、新”三省（区）检查报告中对此有比较详细的阐述：“甘宁新三省（区）均地处西部地区，地域广阔，经济欠发达。基层管理部门监管经费不足，监管力量薄弱，技术装备落后，日常监管工作难以到位。”

2.3.2.5 利益配置机制有待完善

利益的合理配置涉及相关各方面积极性的发挥。矿产资源开发的利益配置机制不完善是产生小矿开发进程中诸多问题的又一深层原因。这些年来，矿产资源有偿使用政策全面实施，矿业权“招拍挂”出让深入开展，矿产资源勘查和开发产生的经济效益已引起各级政府的高度重视，各级政府特别是地方各级政府都希望从矿产资源税、费、价款中得到更多的利益。虽然这种利益分配已有规定，但由于情况复杂变化，显得原有配置机制不完善，正如整顿规范矿产资源开发秩序第一阶段工作检查验收报告中指出“近年来，随着矿产品价格的大幅度上涨，矿产资源开采业取得了丰厚的利润，但矿产资源的税费标准、中央地方分成方案与多年前相比没有多大变化，资源产地的利益分配偏少”；价款分配虽已明确中央与省（区、市）的比例，但显然并不完善，因此“影响了地方保护和合理开发利用矿产资源的积极性”。“由于利益分配机制不健全，市、县政府对监管工作的积极性不高，致使盗采资源，越层越界开采等违法问题不能及时发现和查处。”检查报告强调提出：“进一步理顺中央和地方、企业等各方面的利益关系，尽快研究建立矿产资源利益分配的合理机制。”

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