基层工商部门如何正确适用“责令改正”

在工商行政管理涉及的法律、法规很多条款中都存在“责令改正”，可见责令改正是基层工商部门在行政执法过程中应经常实施的一种执法行为，但在监管实践中执法人员却较少使用，使用时也常常存在不当之处。结合基层工商监管工作，现对“责令改正”的理解和应用进行分析和探讨。 一、责令改正的法律属性及与行政处罚的区别 首先要明确责令改正是一种行政措施，而不是行政处罚种类。责令改正是指行政主体责令违法行为人停止和纠正违法行为，以恢复原状，维持法定的秩序或者状态。它只是执法过程中采取的一种行政措施，是对违法行为的制止和救济，不是行政处罚。它有多种表现形式，如责令改正、责令限期登记、限期改正、限期办理等。因在现行的工商行政管理涉及的法律、法规中责令改正大多出现在“法律责任”章节，所以很多执法人员误认为责令改正是一种行政处罚，将责令改正作为行政处罚种类运用。而在《中华人民共和国行政处罚法》第八条对行政处罚种类划分为警告、罚款、没收违法所得和非法财物、责令停业、暂扣或吊销许可证或执照、行政拘留等六种，其中并无责令改正，可见责令改正不是一种行政处罚。 二、当前使用责令改正的存在问题 (一)对责令改正重视不足。目前，很多监管执法人员对责令改正的重视程度不够，事实上，在工商行政管理涉及的法律法规中多处出现“责令改正，给予警告，责令限期登记，逾期不登记的，处以……的罚款”这样的规定，这是科学监管、文明执法在法律中的具体体现，同时也可以看出，责令改正有时已经成为了行政处罚的前置条件。在法律有此规定的情况下，在作出行政处罚决定前，必须要有责令改正的形式和内容。否则该行政处罚违反法定程序，为无效行政处罚，并可能引起行政诉讼并吃败诉官司。 (二)使用责令改正时机不当。《工商行政管理机关行政处罚文书使用手册》(2009年版)对《责令改正通知书》有这样一个说法：《责令改正通知书》是工商行政管理机关依法命令违法行为人停止并改正违法行为的书面通知性文书。由此可以看出，在案件调查过程中发现确切的违法行为时，我们应当发《责令改正通知书》，责令其改正违法行为。这既是依程序办事，也是柔性执法的体现。但在我们的执法实践中在使用时机上却有两大误区：一是日常监管中用得很少，即使发现了违法行为也由于违法行为危害性不大而疏忽掉，没有采取任何措施，错过了使当事人改正轻微违法行为的机会。二是对违法行为直接立案调查并在最终作出行政处罚的才同时对当事人作出责令改正，在案件办理过程中并没有采取责令改正的行政措施。一宗案件由立案查处到作出处理决定往往需要较长时间，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条规定“适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定;案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日;案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期。案件处理过程中听证、公告和鉴定等时间不计入前款所指的案件办理期限”。由此推算，案件调查处理时间可以超过四个月，因此，对某些案件，若等作出处理决定时才责令当事人改正或限期改正违法行为，不但在时效性上会有滞后，在这一时间段内还可能会出现监管执法风险。 (三)责令改正依据法律法规适用模糊。《工商行政管理机关行政处罚文书使用手册》规范填写《责令改正通知书》的内容中有规定，责令改正所依据的法律法规，实体法中有规定的，依据实体法填写，实体法中没有规定的，依据《行政处罚法》第二十三条填写。在日常监管执法常用的法律法规中，有专门针对违法行为订立责令改正条文的可谓少之又少，有订立责令改正的法律法规中，其规定责令改正内容的条文往往是附带有“并处”内容的罚则，将其单用于责令改正实在牵强。那转用《行政处罚法》如何?《行政处罚法》第二十三条是这样规定的：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为”，按一般理解，这个责令改正需在“实施行政处罚时”使用，那还没有“实施行政处罚时”使用此条文似乎又不太适当。 (四)责令改正采取的措施不完善。一是书面责令改正少，由于书面责令改正通知书要填写较多内容，部分监管执法人员为避免麻烦，在对当事人作出责令改正时多使用口头责令的方式，虽然口头责令改正也是责令改正的其中一种手段，但与书面的责令改正通知书相比，其法律效力和对当事人起到的实际效果显然就小得多了。二是没有做好其他相应证据材料的搜集和文书的填写，监管执法人员发现一些较轻微的违法行为时，往往由于该违法行为不必进行行政处罚而直接进行责令改正，忽略掉证据材料的搜集和《现场笔录》的制作等步骤，使案件无法“证据确凿”，造成缺陷。三是责令改正内容不准确，上面说过，责令改正有多种形式：责令改正、责令限期登记、限期改正、限期办理等，我们在作出责令改正时有时没有根据实际情况来表述，往往是“一刀切”表述为“责令你改正违法行为”等，使当事人不能直接“望文生义”，影响改正效果。四是责令事后跟进不到位，我们在发出责令改正后，往往就有了“我已经对当事人进行了处理”的想法，接下来就不了了之，没有及时对当事人违法行为的改正情况进行跟进。 三、在执法过程中正确使用责令改正的建议 (一)充分认识责令改正的重要作用。对日常监管中和处罚中对违法行为作出责令改正，可减少违法行为范围的扩大和危害性的加深，充分体现教育与惩治相结合的原则，也有利于规避由于“不作为”、“不依法行政”“不依程序执法”等给我们带来的风险。 (二)适时作出责令改正。视不同情况分别作出责令改正：一是在日常监管发现轻微违法行为时作出，及时纠正有关违法行为;二是在案件调查过程中作出，保证违法行为不在案件调查过程中发生加重其违法情节严重性的变化，同时保存完整的违法证据;三是在作出行政处罚决定时作出，使当事人能在接受处罚的同时改正其违法行为。作出责令改正时我们应注意，当其作为行政处罚的前置条件时，则必须在作出行政处罚之前，责令改正若在案件调查过程中已经作出，在行政处罚决定时则不必再作，但在行政处罚决定书中可以在案件阐述过程中予以表述。 (三)完善责令改正措施。一是尽量使用书面的“责令改正通知书”，书面的责令改正对当事人而言比口头的责令改正更有威慑力，从而增大其执行有关行政措施的可能性。另一方面，有“实在”的材料参照，当事人执行起来就更方便。而对于我们的监管或是执法办案，责令改正通知书也是一份有力的证据。二是注意相关证据的搜集和文书的制作，先有违法行为的存在，我们才作出责令改正，因而我们必须掌握证明违法行为的证据，这同时也是为后续处理做好基础。当然，不是每次责令改正的证据搜集都要像调查案件一样详细，要根据不同情况灵活处理。但就笔者意见而言，不论在哪种情况下，制作《现场检查笔录》都是必须的，我们要在《现场检查笔录》中清楚、真实、全面地记录现场检查情况的，并写清楚对当事人发出《责令改正通知书》这一过程，保证对当事人处理的“名正言顺”。三是完善责令改正的内容，根据不同的情况作出具体的责令改正内容，要写得清清楚楚。如逾期验照的，责令“限期办理验照手续”，无照经营的，限期“办理设立登记手续”等等。“限”的这个“期”，也要根据实际情况来作出，法律法律法规有专门对责令改正的期限作出规定的，按照法律法规的规定执行。四是注意做好事后跟进，根据责令改正的期限及时对当事人的改正情况进行跟进，并做好记录。发现当事人未按照规定进行改正的，进行相应的处理。要注意，部分法律法规，如《公司法》等有专门对作出责令改正后当事人不进行改正的情况应如何处理作了明确规定，如遇此情况，应按法律法规的规定执行。 (四)制定责令改正法律指引。在现行法律法规，笔者认为可否对一些总体规范性的法律法规进行修改，增加“行政机关发现违法行为的，应当责令当事人改正或限期改正违法行为”或者“对发现的违法不适宜进行行政处罚的，责令改正”等类似的规定的条文，使我们在作出责令改正时不用遭遇无法可依的尴尬。（转）