浅议如何强化基层工商部门行政指导工作——娜孜拉

这也是当前和今后一个时期的一项重要任务。在这里首先要明确行政指导的概念，行政指导--是工商行政管理机关在职权范围内，运用非强制手段，引导行政相对人作出或者不作出某种行为，以实现一定行政目的的行为。工商行政管理机关实施行政指导，应当遵循合法、自愿、公平、公开、灵活的原则。应当与行政许可、行政处罚等行政执法方式相统一，以有效实现行政管理目的。一、行政指导的适用范围作为基层工商部门特别是基层工商所，工作范围涉及不同的业务，不同的领域。行政指导涉及面广、业务性强，应贯穿于工商部门全部业务工作之中，包括市场主体准入与监管、市场规范管理、食品流通监管、商标广告合同监管、消费者权益保护、公平交易执法办案等。（一）登记注册监管类行政指导。包括内资企业、个体工商户、农民专业合作社设立、变更、注销等登记类事务；企业年检；个体工商户验照；股权出资；股权出质；无照经营监管；市场主体违反登记事项的监管等。（二）市场合同监管类行政指导。包括规范市场交易行为；规范网络商品交易及有关服务行为；规范农资市场经营行为；合同帮农、经纪活农等。（三）商标广告监管类行政指导。包括指导行政相对人进行商标注册、实施商标战略、规范使用商标、建立健全商标制度；指导行政相对人依法取得广告行政许可；依法发布广告；建立健全广告工作制度等。（四）食品流通监管类行政指导。包括指导流通领域食品经营者依法申办《食品流通许可证》；指导食品经营者建立并落实食品安全监管各项制度等。（五）消费维权类行政指导。包括指导消费者提高维权意识和能力；指导消费者开展具体维权工作；在调解消费纠纷时对经营者进行指导教育；指导流通领域的经营者加强商品质量管理等。（六）公平交易执法办案类行政指导。包括规制不正当竞争行为；规范直销监管；规制垄断行为；规范经营预警；首次轻微违法行为告诫；办案过程中的告知、处罚结果的说理、案后回访等。二、行政指导的特征（一）行政指导与行政许可、行政处罚等强制手段并存。行政指导作为对行政法治的一种补充和配合，工商行政管理部门在行政许可的过程中可以进行行政指导，在实施行政处罚中也可以对当事人进行一定的行政指导，行政许可、行政指导和行政处罚并存，相互渗透、又相互促进。（二）综合性指导与专业性指导并存。根据行政机关管理的客体和内容，可分为职能性行政机关和专业性行政机关，职能性行政机关管理的客体和内容是综合性的、跨部门、跨行业的，工商行政管理部门是典型的职能性行政机关，行政指导的广度大，难度高，综合性强。同时，区别于一般权限行政机关，工商行政管理部门的权限是局部性的，仅涉及特定行政领域和特定行政事项，因此其行政指导又带有部门性、专业性。（三）宏观指导与微观指导并存。工商行政管理部门监管的客体是最广泛的，同时，工商行政管理部门拥有遍布全国乡镇的基层执法队伍，形成了国家经济监管领域覆盖面最广的执法网络，基层工商大多面对着一个个微观问题，针对个别经营主体、针对个别事件，在宏观指导下，需要从微观方面加以解决。三、行政指导的适用方式行政指导的适用方式灵活多样，具体包括建议、辅导、提醒、规劝、示范、公示、法规宣讲等方式。工商行政管理机关在符合行政指导基本原则的前提下，应当积极运用各种有效方式开展行政指导，或者将多种方式加以组合，针对特定行业、特定行为或特定对象进行综合指导。在实施行政指导的具体形式上，既可以采取书面形式，也可以采用口头形式或者电子数据等其他形式，但均应当及时记录在案，以备检查考核。四、行政指导工作面临的实际问题行政指导作为一种柔性监管手段，外部对此的评价较高，然而内部推广并不是一帆风顺，在实际操作过程中也出现过干部开展行政指导动力不足、行政指导质量不高等现象，出现这些问题主要有以下几点：1、基层人员对行政指导内涵理解不深。对行政指导的柔性特征不明确，对行政指导的实施范围不明确，对行政指导的实施程序不明确，对行政指导的重要性认识不够。部分基层工商部门仅停留在运用责令整改、行政告诫等传统职能手段，换之以行政指导的名义，对相对人实施行政行为，未将行政指导与一般行政执法或行政强制行为区分开来。少数基层工商部门仅将实施行政指导作为体现自身创新工作的一种途径，未充分认识到行政指导在完善自身监管服务职能方面的重要作用，在实践中浅尝辄止，缺乏将行政指导体系系统化、规范化的长远眼光。2、人员素质不高导致开展行政指导效果不佳。基层工商人员的法律素质、业务能力普遍不高，还不能很好地准确掌握和熟练运用相关法律法规。还只是机械的、教条的实施行政指导工作，不能对行政指导这种新型管理方式进行积极的探索和创新，不能真正把行政指导工作当作加强机关自身建设、提升管理水平、促进机关效能建设、服务经济发展的重要措施来抓紧抓好，因此很难收到预期的指导效果。3、缺乏规范化制度保障。规范化的制度保障，不仅包括了实施行政指导主体行为的规范化，还包括了行政指导实施程序方面的规范和行政指导监督主体和监督程序的规范。许多基层工商部门对行政指导实施本身尚缺乏充分认识，对如何探索行政指导规范化制度建设方面更可谓一片空白，甚至将行政指导完全赋予给基层工商所，未发挥机关法制、监察等部门的职能作用，使基层在实施行政指导过程中不仅缺乏规范化的程序性规定，更缺乏有效的监督制约机制，从而造成了基层一线工商干部实施行政指导的权力过大，导致各类错用问题的出现。五、行政指导工作的对策思考（一）统一认识，加强领导，督促落实。要进一步建立健全行政指导领导机制和工作机制，明确各职能机构、各岗位职责，完善各项行政指导制度，开展行政指导工作的检查督办，一级抓一级，层层抓落实。（二）强化培训，提升素质。要加大培训力度，将行政指导作为干部教育培训的重要内容，使工商执法人员充分认识行政指导工作的重要性和必要性，增强做好工作的自觉性和主动性。开展即时行政指导，推动行政指导工作业务化、日常化、规范化、长效化。直接面向行政相对人的窗口单位、办案机构和基层工商工作人员要切实树立依法行政、执法为民的服务理念，充分运用行政指导方式，结合市场主体准入、市场巡查、监管执法、消费维权等日常工作，灵活适用各种行政指导方式，开展即时行政指导，把行政指导融入日常业务工作之中，促使行政相对人守法经营，健康发展。（三）针对热点，履行职能。根据群众关注以及社会反映强烈的重点、难点、热点问题，以沟通交流为手段，通过深入实际，贴近指导，从正面将市场主体向积极方面予以引导，同时加强对外宣传，推进行政指导工作有序开展。