环境税逐渐成为税法研究者和环境法研究者的热门话题,但是根据现有的环境税研究文献来看,我国环境税的研究现状不容乐观,对环境税的研究流于表面,未能深入挖掘环境税制度的本质,即有效性和合法性。具体问题如下。
一、“庇古税”的精髓
从笔者掌握的现有文献来看,几乎所有的环境税研究文献在论述环境税的理论基础时,都会毫无例外地提及“庇古税”,但是遗憾的是,几乎所有的研究文献都浅尝辄止,几乎都毫无例外地遗漏了“庇古税”产生实效的核心要素。根据“庇古税”理论的提出背景及其试图决定的核心问题来看,“庇古税”旨在化解由于私人成本和社会成本存在差距所导致的社会不公,进而实现社会资源财富的最优分配。简言之,“庇古税”就是通过税收的手段使得私人成本与社会成本尽可能相等,将社会行为产生的负外部性成本予以内部化。由此不难看出,有效的“庇古税”包含着两个重要的范畴和一个重要的前提假设。两个重要的范畴分别是私人成本和社会成本;一个重要的前提假设是只有在私人成本与社会成本相等的前提下,“庇古税”才能产生最佳的制度效应,即最优状态。
按照“庇古税”的前提假设所隐含的逻辑,最优的“庇古税”定价应该等于私人成本和社会成本之间的差额,只有此种情况下,“庇古税”才能够将行为的负外部性成本完全予以内部化。如果“庇古税”的定价小于私人成本和社会成本之间的差额,那么“庇古税”的内化功能及其激励效应将被弱化,比如环境税保护环境的效果就大打折扣;相反,如果“庇古税”定价大于私人成本和社会成本之间的差额,就往往会诱导违法行为的发生,比如过高的环境税可能导致环境污染物的非法处置。
因此,就环境税制度的具体设计而言,需将“庇古税”的两个重要范畴和一个前提假设与现实
有机结合,比如,针对我国环境税制度的建设就不能一味主张提高环境税的税率,合理的做法应该是环境税定价应该等于私人成本和社会成本之间的差额,制定相应的环境税税率应该以此为指导原则,否则环境税要么不能起到预期的调整社会行为保护环境的功效,要么导致破坏环境的秘密违法行为。但是遗憾的是,我国现有的环境税研究对此并未给于足够的重视,显然这是我国环境税研究的缺陷。
二、环境税的概念界定
正是由于人们对“庇古税”存在认识上的缺陷,使得我国的环境税概念体系比较混乱,比如环
境税、资源税和各种具有一定环境保护功效的税收概念之间的界定往往含糊不清,给人一种无所适从的感觉。根据前文对“庇古税”原理的认识,我们不难发现将资源税归入环境税范畴往往显得比较牵强,因为按照传统的税法原理,资源税往往被归为财产税的范畴,其主要功效在于调整资源级差收入的不均,所以其主要功能重在调整社会资源财产的分配不均。虽然说资源开发确实往往与环境保护休戚相关,但是显然不能以此作为主张资源税属于环境税范畴的理由,难道我们可以因为个人财产所得与环境具有关联关系而主张个人所得税也属于环境税的范畴吗?显然不能。对环境税概念的模糊界定无疑是我国环境税研究中存在的缺陷,这会影响有效环境税体系的建立。在笔者看来,现有环境税研究文献所揭示的环境税概念可以分为两个层面,一是作为理念层面的环境税概念,在理念层面下,环境税概念主要是指税制的绿色化,即税收制度应该朝着有利于保护环境可持续发展的方向予以改革;二是作为制度层面的环境税概念,在制度层面下,环境税概念主要针对具体的以保护环境为导向的具体税收客体,比如汽油税、二氧化硫税,等等。显然,上述两个层面的环境税具有不同的功效,但往往被混淆使用,比如将资源税纳入制度层面的环境税就显得牵强附会。
三、环境税的工具属性
根据“庇古税”的理论原理及环境税在西方国家的具体实践来看,环境税无非是一种环境保护政策工具,是一种环境保护的手段。不管从理论上讲还是从环境税在环境保护中实际发挥的作用来看,作为政策手段的环境税在保护环境时也存在依赖性,即有效的环境税必然依赖于若干制度条件的约束。也就是说,环境税具有环境保护的局限性,和传统的命令控制手段相比,环境税未必是保护环境中最为理想的政策工具,其仅仅是一种可予以选择的政策工具。根据我国环境税的现有研究文献来看,显然,我国环境税的研究在对待环境税的工具性属性方面存在以下缺陷。首先,在我国环境税的研究文献中,忽视将环境税纳入整个环境保护政策体系加以考虑,整体考虑的缺乏往往导致环境税被片面化和夸大化。其次,在我国环境税的研究文献中,由于缺乏与控制命令等传统环境政策工具的比较,环境税制度的重构设想往往过于武断化。从环境税在西方国家的成功经验和失败教训来看,作为基于市场机制的环境税与传统的控制命令环境政策工具的选择往往依赖于特定的社会条件,环境税的有效性取决于特定的社会制度,比如对缺乏硬预算约束的国有企业征收环境税未必能够产生预期的效果。环境税本质上是一种基于市场机制的环境政策工具,那么环境税必然伴有市场机制的一般特性,比如市场机制有时处于失灵状态。显然,我国环境税的现有研究文献对于环境税的限度缺乏应有的反思立场,从环境保护角度来看,缺乏最优制度组合的创设。
四、环境税费的选择
根据笔者掌握的现有文献来看,我国环境税研究文献存在将环境费予以税制化的普遍主张,但
是,如果冷静地予以思考,我们不难发现,这未必是恰当的做法。不管是环境税制度,还是环境费制度,都具有将环境行为导致的外部成本予以内部化的制度功效,从保护环境的目的而言,如果制度设计恰当,上述两种制度具有完全同等的效用,两者之间并没有绝对的优劣区分,不管是环境税制度之所以能够发挥有效的规制效用,还是环境费制度之所以能够发挥有效的规制效用,均需依赖于特殊的制度条件。环境费制度也有其比较优势,比如环境费制度具有灵活的特点,相对于刚性的环境税制度而言,环境费制度在有些情况下更适用于转型社会时期的我国环境保护,环境税制度一旦建立就必须遵从税法的相关规定,这难免会导致环境税制度不适应社会生活变动的要求,比较而言,环境费制度显然具有比较优势。虽然也有少数学者认为,基于我国的现实,我国的环境税费制度继续存在具有正当性,应该继续作为我国重要的环境保护政策工具,但是,对环境税费制度的具体适用条件并未展开论述,这确实是一大遗憾。从西方国家环境税费制度的实践来看,环境税费同属保护环境的基于市场机制的治理手段,欧洲国家偏向于适用环境税制度,而美国更偏向于采用环境费制度,因此不能武断地说环境费制度必然是落后的。所以,针对环境税费制度的改革还有待深入挖掘,在宏观层面应该树立环境税费并行的思路,在微观层面应该找到环境税费各自效用能够得以最大化的具体条件,并合理界定两者的
适用条件及其范围。
五、环境税的社会效应
如同任何制度的设立都会产生社会效应一样,环境税作为主要的环境保护政策工具,其旨在改变社会主体的行为方式以产生预期的社会效果。所以说环境税制度的构建必将产生重要的社会效应,比如,由于环境税就其属性而言属于间接税,所以环境税的征收对象主要是社会消费物品,社会消费物品可区分为一般生活必需品和奢侈消费品,而对一般生活必需品征收税收,一方面是违背租税原理,另一方面可能导致税收“累退效应”的出现,与环境税的预期设想不相符。比如,燃烧煤炭确实具有破坏环境的效应,是环境保护需要重点规制的对象。但是,如果脱离社会实际背景单纯征收煤炭税可能导致未必理想的社会效应。如我国西北地区的农村,农民冬天的取暖原料主要是煤炭,是农民的生活必需品,征收煤炭税必将提升煤炭的购买价格,对低收入农民的生活势必带来重大的影响。相反,对高收入农民影响并不大,这是税收“累退效应”的典型体现。从笔者掌握的现有文献来看,显然我国环境税研究还未对此给与应有的关注,这是不应有的缺失。
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