我国现行的中央和地方的预算编制方式是什么？

国库集中收付制度是市场经济国家普遍实行的国库管理制度，是许多市场经济国家尤其是西方发达国家经过长期的公共财政管理实践，证明为行之有效的财政国库管理制度。实行这种制度，能从根本上有效避免我国现行财政资金缴拨方式的种种弊端，对加强财政资金管理和监督，建立社会主义市场经济条件下公共财政管理体制有着重要意义，今天，我们就国库集中收付制度改革情况分五个方面作些简单的介绍。一、什么是国库集中收付制度改革 国库管理制度改革是社会主义市场经济体制下，公共财政管理框架的重要组成部分，它贯穿于公共财政管理的全过程，是财政管理体制改革的重要内容。对此，党中央、国务院十分重视。党的十五届六中全会《决定》明确要求，要“推行和完善国库集中收付制度”；九届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》将“改革国库管理制度，建立以国库单一账户体系为基础的现代国库集中收付制度”列为“十五”计划的重要内容；中纪委第七次全会和国务院第四次廉政工作会议要求把建立国库集中收付制度作为反腐倡廉的根本性措施来抓；2003年，中纪委、监察部在《关于进一步加强和做好反腐败抓源头工作的实施意见》中再次要求“各地要加大国库集中收付改革力度”。那么什么是国库集中收付制度呢？按照国务院批准的《财政国库管理制度改革试点方案》要求，财政国库制度改革的目标是：“十五”期间要在全国范围内按照公共财政管理要求，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。由此可以理解，国库集中收付制度是指：以国库单一账户体系为基础，所有财政性收入都要通过国库单一账户体系直接缴人国库或财政专户，所有财政性支出都要在支付行为发生时通过国库单一账户体系以直接支付和授权支付方式支付到收款人或用款单位的现代国库管理制度。也就是说：收入统一进一个“笼子”，进财政的笼子，包括金库和财政的各类专户如预算外专户、国土专户等。支出一个出口，而且在支出行为发生时，从金库或财政专户出去，这同现行管理有什么不同呢，一是收入全统，集中收缴，不得设过渡户，更不得自设账户坐收坐支；支出的模式就改变传统的拨款方式，变现在的先拨后支为现用现支，先用后拨的方式，现用现支就是概念中讲的直接支付方式，拿着支付依据来，财政为你当出纳。先用后拨就是财政授权支付方式，简单说就是财政授权单位先用先支出，银行先为单位垫出钱来，支付后，财政同银行来结算。由于先用后拨要财政授权，因此就有用款计划和额度的使用问题，后面会介绍。
分解国库集中收付制度的概念，我们要了解三大内容，具体讲就是一个目标、一个基础、两项改革：国库管理制度改革就是要达到一个目标——即建立现代国库管理制度；实现一个基础——即改革传统账户体系，建立国库单一账户体系；抓好两项改革——即支出支付方式改革和收入收缴方式改革。 二、为什么要实行国库集中收付制度即使在财经字典里，国库集中收付制度也是个冷僻的词汇，但是这项制度在市场经济国家已实行了多年，一般称为国库单一账户制度。介绍这一问题前，我们先来分析中西方国库管理体制的不同，来理解中西方管理理念的科学性。1、国库体制。我国国库体制采取委托国库制，由来以久。中国历史上，各朝各代都设置了国库。清朝晚期以前，一直由各级官员直管，设置了很多库房，一般都由主要官员亲自掌管，上到宰相、户部、内务府等，1908年清政府开始将户部库房改为大清银行，并确定为国家银行，经理国库业务，订立“统一国库章程”，1912年改为中国银行，后经北洋政府、南京国民党政府，一直到建国以后，1950年颁布《中央金库条例》设立国家金库，1985年颁布《中华人民共和国国家金库条例》，将“金库”改称为“国库”，并明确中国人民银行经理国库，1995年出台《中国人民银行法》以法律形式确定下来。中西方国库机构的设置是不一样： 西方国家国库机构的设置一般分为两种类型：一是设有单独的国库机构，如美国、英国、意大利等；另一类是国库作为财政部的下属机构设置在财政部内，如法国、日本等。 我国的国库机构自建国以来一直设在中国人民银行内部，不设人民银行的地方，在商业银行设国库经收处。这种机构设置，使得对财政资金的管理仅仅是人民银行的一个辅业，再加上有些地方的人民银行中，国库人员配备、业务素质的差距，对保证财政资金的管理质量和财政资金管理的效率方面有很大的难度。在国库职能的定位上，西方国家的国库已不单纯是国家金库，更重要的是在进行政府现金管理的基础上，对政府预算包括预算外资金进行广泛而严格的控制，并代表政府制定政府融资政策，负责国债的发行和管理。国库的职能已由传统的“库藏”管理发展成包括控制政府预算内、外资金，管理政府现金和债务，处理政府的支付，开发、维护相应的管理信息系统等宏观财政管理和微观财政控制领域，实际上是在全面履行财政管理的职能。如英国国库是一个独立的、负责英国公共支出计划和管理的主要部门，同时还承担控制政府债务、管理中央财政账户的职责。澳大利亚的国库部主要侧重于宏观管理，具体负责财政收入、税收政策及财政融资等工作，对税收、财政支出政策提出建议，并参与货币政策、产业政策和经济发展战略的协调和制定。法国国库的管理职能由财政部公共会计局负责，其主要职责是对政府资金包括预算外资金进行广泛而严格的控制，制定政府融资政策，并负责国债的发行和管理。
在我国，按照《中华人民共和国国家金库条例》(简称《国库条例》)，中国人民银行具体经理国库。组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责。国库的主要职责是负责办理国家预算资金的收纳、划分、报解、支拨、结算，并向上级国库和同级财政机关反映预算收支的执行情况。由此可见，我国的国库具有明显的收纳和拨付财政资金的代理性质。这种代理性质表明我国的国库仍然是传统意义上的国库。2、国库收付运作制度。我国目前实行的是分级分散国库收付制度，即以财政部门、预算（主管）部门和预算单位设立多重存款账户为基础，财政部门根据预算安排，通过层层委托，运用就地汇缴、集中汇缴等形式收缴预算收入，并直接将财政资金从国库经人民银行拨付到主管部门或预算部门所开设在商业银行的账户上，在经预算部门拨付资金到预算单位在商业银行开设的银行账户上，各预算单位根据规定和预算要求，自行支付各类款项。年终通过编制会计报表的形式来向财政部门报支拨款。西方市场经济国家国库的管理运作机制主要体现在两个方面：一是设置国库单一账户。如法国，国库收入的收纳报解程序是：纳税人向税政管理部门申报，若无异义，纳税人向征税机关或任何一家银行以支票的形式缴纳税款，支票再通过银行清算系统直接上划国库单一账户中。在法国，所有的国库资金收支都是通过财政部在中央银行开立的国库单一账户进行的。国库单一账户就是将所有政府现金资源(包括税收和其他预算内收入，也包括各项预算外资金)集中在中央银行账户，不允许在其他银行开户。与单一账户配套使用的是国库分类账户，即国库为所有政府支出部门分别开立分账户以记录政府资金的变动和各政府支出部门和机构的资金运用，并向政府提供相关信息。当涉及实际付款时，则通过国库单一账户来处理。国库支出管理遵循管理决策者与支出办理者绝对分离的原则。二是集权化政府支出模式。为加强现金支出的管理，在支付时实行控制实际支出资金的支出方式，即只有当国库资金实际支付给商品供应商或劳务提供者后才将资金从国库单一账户中划转出去。具体支付程序可归纳为四个阶段：(1)由支出部门签订购买商品或支付劳务合同；(2)支出部门审核供应商的发票，计算出国库实际应支付的数额；(3)支出部门附上相关的凭证向国库提交支付申请，由国库审核并签发支付命令；(4)出纳署或由出纳署通过银行清算系统将资金由国库单一账户实际支付给供应商。在该模式下，支出部门按支出预算向供应商采购商品(或劳务)，在确认商品或劳务已获得时，具体由国库在审核同意后直接支付给供应商。支出部门尽管有支出权限，但不能实际控制资金，国库集中支付弥补了预算外资金管理上的漏洞。同时支出预算在支出部门之间的增减流动以及支出部门对其所属部门的预算“拨款”都不引起国库资金的实际支付。为了防止可能出现的支出部门与供应商之间的“合谋”行为，一是加强支出预算的控制，二是实行政府采购制度，提高支出过程的公开性和透明度，从而实现了对预算资金的全面而严格的控制，有力地保证了国库管理职能的落实。
在我国，由于没有国库单一账户的模式，国库资金的收纳、报解和支付主要是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。从支付控制过程看，我国政府支出的支付控制仅限于支付责任实际发生阶段，支出部门的拨款申请只要符合支出预算，国库即予拨款。拨款资金先流向支出部门，再由支出部门转付给供应商，而不是直接流向商品供应商。这种分散支付模式的弊端是一旦财政资金拨出，即由支出部门控制，极易产生预算执行中的资金沉淀，预算约束软化，资金浪费，支出失控，私设账户，截留资金以及各种腐败现象。突出的问题表现在：(1)财政资金管理分散，重复和分散设置多头账户，导致财政收支透明度不高，大量政府性资金游离于预算管理之外，脱离财政管理和监督；(2)财政资金层层收缴，逐层上交，收入执行中征管不严，退库不规范，财政收入流失现象相当普遍；(3)支出执行中资金分散拨付，一方面财政资金支付清算环节多，诱发财政信用急剧膨胀和商业银行间盲目的“拉储”竞争，加重国家成本。另一方面使大量财政资金滞留在各预算单位，既降低了资金使用效率，又成为滋生和诱发腐败的温床；(4)财政信息反馈迟缓，难以对预算执行过程实施有效及时的监控。
3、 管理理念 。我们从国库职能定位到具体运作来分析中西方管理理念。国库集中收付制度是在市场经济体制下实行的，从中西方在国库机构设置、管理运行机制等方面的差异，根子上还是管理理念上的差异造成的。西方市场经济国家经过几百年的发展，已经形成了一套系统的现代国库管理的新理念。如市场导向的理念、崇尚法治的理念、讲究效益的理念,追求效率的理念、系统控制的理念、合规守信的理念等，这些先进的管理理念已经成为政府和社会公众共同遵守的行为规范，并以制度的方式贯穿在财政管理的方方面面。而我国现行的财政性资金缴拨方式，是在计划经济体制下形成，政府资金分配的不规范，“条子”预算、首长预算、纪要预算和文件预算普遍存在，这种预算编制的随意性，直接引起预算执行的不规范，人大监督的弱化等，在这种情况下国库集中收付制度的执行操作就出现难度，以国家要求实施国库集中收付制度后体现的“阳光财政”，在短时期内财政就会处于两难境地。从具体操作来看，改变传统模式下的分散性、多重账户来设置单一账户体系，会触动很多方的利益：一：预算单位存在两大怨言：一是直接支付存在多申请时间长较复杂的做法，使预算单位感到不顺；二是取消先拨款后使用，预算单位的银行账户中没有了沉淀资金，也就没有了利息，部分会计人员就无法以存款来约束银行。二：单一账户的设置直接导致商业银行无可“拉储”，在财政资金中，商业银行的竞争性减小。同时人民银行的工作量，面对千家万户的支付清算，清算难度增大，工作量增加很多倍。三：财政本身的改革带来职能的调整和业务工作量增大，责任加重，等等，这些都需要管理理念的更新，这本身就包括预算的严肃性、合规合法理念、崇尚法制的理念。这都不适应社会主义市场经济体制的客观要求，更不能适应我国构建公共财政和效益财政的内在要求，按照公共财政理论，所有财政收支活动必须符合公平和效益两大原则，很显然，推行国库集中收付制度改革与建立公共财政框架的要求是一致的。我国推行国库集中收付制度改革主要是有一下考虑：1．国库集中收付制度是建立社会主义市场经济条件下公共财政管理体制的重要内容。由于国库集中收付制度贯穿于公共财政管理全过程，不仅可以通过监督财政资金流人和流出各个公共机构的各个环节来控制预算执行过程，而且可以为预算编制和制定各项财政政策提供准确依据，因此国库集中收付制度是预算执行的根本性制度，也是建立科学、规范的部门预算编制和加强财政监督的重要保证。
2．国库集中收付制度是提高财政财务管理科学化、法制化程度的有效手段。国库集中收付制度要求财政收入的收缴方式和财政支出的去向及支付方式必须建立在法制的基础上，这就要求合理界定征收机关、财政部门、预算单位、中央银行国库及代理银行的职责范围，实行科学规范管理。从财政部门内部看，实行预算编制、执行、监督相对分开，是一场自我革命；从各部门间的关系看，财政部门、预算单位、代理银行在财政资金运行的全过程中，都分别持有统一规范的可以相互核对的收支账册，使预算执行更加规范透明。从预算单位看，作为预算执行的主体，国库集中收付制度要求预算单位必须加强财务管理，科学而准确、细致地编制部门预算和用款计划，并按规范程序收缴和使用财政资金，从而使财务管理和单位业务的开展有机结合起来。
3．国库集中收付制度是提高财政资金运行效益，降低财政筹资成本的可靠保证。实行国库集中收付制度后，预算单位的财政资金都集中存放在国库单一账户体系内，这有利于财政部门加强对财政资金的统一调度和管理。同时，由于预算单位未支用的资金都保存在国库单一账户，财政部门可以依法对结余的国库资金进行资本运作，不仅可以有效降低财政筹资成本，而且可以使国库资金得到增值，从而增加财政收入。
4．国库集中收付制度是加强财政监督，防范腐败的治本措施。实行国库集中收付制度后，能从机制上减少或杜绝资金在预算单位滞留时间。同时，通过新的支出程序及与预算单位零余额账户的联网，可以对每个基层预算单位、每一笔支出进行查询和监督实现了财政监督由事后检查转变为事前审核监督、事中实时监控、事后绩效评价的全过程监督，有利于从源头上防治腐败现象发生。
三、我国国库集中收付制度的运作方式 我国的国库集中收付制度主要吸收了美国、英国和意大利等国家的先进经验，在具体模块上：一是采用了美国的用款计划制、财政授权制、大额支付直接审核制，只是美国的用款计划是由总统办公室下达，我国直接由财政部门下达，对大额支付的审核实行两级审核（管理部门认证官、支付中心认证官）制，这种做法很值得我们借鉴。二是采用了英国的直接支付分项目如工资支出、政府采购支出、小额支出（采用专用支票在总帐上兑付）等。三是采用了意大利的账户设置形式和资金支付的“四”程序，即两级账户一级为国库单一账户，一级为在商业银行的代理收入账户、代理支出账户，他们的代理收入账户是通过采取招投标的形式确定，代理支出账户在规定的商业银行中由支出单位自行确定，支付程序由申请、审核、支付、清算四环节分一级预算、二级预算单位的不同来确定。对一级单位当天清算，对二级预算单位实行三天清算，资金保证为代理收入数额。（一）财政部的运作模式按照财政国库管理制度的基本发展要求，财政部推行的财政国库管理制度改革的主要内容包括：1、建立国库单一账户体系。财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分账册；按资金使用性质在商业银行开设零余额账户；在商业银行为预算单位开设零余额账户；在商业银行开设预算外资金财政专户，按收入和支出设置分类账；在商业银行为预算单位开设小额现金账户；经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门开设特殊过渡性专户。国库单一账户为国库存款账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，并用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现收付；财政部门的零余额账户，用于财政直接支付和与国库单一账户支出清算；预算单位的零余额账户用于财政授权支付和清算；预算外资金财政专户，用于记录、核算和反映预算外资金的收入和支出活动，并用于预算外资金日常收支清算；小额现金账户，用于记录、核算和反映预算单位的零星支出活动，并用于与国库单一账户清算；特设专户，用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单一账户清算。上述账户和专户要与财政部门及其支付执行机构、中国人民银行国库部门和预算单位的会计核算保持一致性，相互核对有关账务记录。建立国库单一账户体系后，相应取消各类收入过渡性账户。预算单位的财政性资金逐步全部纳入国库单一账户管理。在建立健全现代化银行支付系统和财政管理信息系统的基础上，逐步实现由国库单一账户核算所有财政性资金的收入和支出，并通过各部门在商业银行的零余额账户处理日常支付和清算业务。2、规范收入收缴程序。将财政收入的收缴分为直接缴库和集中汇缴。直接缴库是由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定，直接将应缴收入缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。集中汇缴是小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。3、明确财政支出类型。根据支付管理需要，具体分为：工资支出，即预算单位的工资性支出；购买支出，即预算单位除工资支出、零星支出之外购买服务、货物、工程项目等支出如工程支出、政府采购支出等；零星支出，即预算单位购买支出中的日常小额部分，除《政府采购品目分类表》所列品目以外的支出，或列入《政府采购品目分类表》所列品目，但未达到规定数额的支出；转移支出未指明具体用途的支出，包括拨付企业补贴和未指明具体用途的资金、中央对地方的一般性转移支付等。4、明确财政支付方式。按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付，是由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人或用款单位账户。实行财政直接支付的支出包括：①工资支出；②政府采购支出，③下一步还有转移支出，包括中央对地方的专项转移支付、一般性转移支付中的税收返还、原体制补助、过渡期转移支付、结算补助等支出，对企业的补贴和未指明购买内容的某些专项支出等。财政授权支付是预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。5、规范财政支付程序。财政支付程序包括：财政直接支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构提出支付申请，财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后，向代理银行发出支付令，代理银行根据支付令通过设在代理银行的财政零余额账户，向收款人的银行账户支付，然后通知中国人民银行国库部门，通过代理银行进入全国银行清算系统进行实时清算，财政资金从国库单一账户划拨到财政零余额账户补平。 财政授权支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构申请授权支付的月度用款限额，财政国库支付执行机构将批准后的限额通知代理银行和预算单位，并通知中国人民银行国库部门。预算单位在月度用款限额内，自行开具支付令，代理银行根据支付执行机构的总额度，审核后向收款人付款，并与国库单一账户清算。6、推进预算编制改革，细化预算编制，全面推行部门预算制度。国库集中收付制度就是在部门预算的基础上实行的，预算越细，支付越清楚，国库集中收付制度需要细化到预算“目级”科目，只有细化预算，支付的项目才清楚，财政部门才能实行实时监督。（部门预算是市场经济国家财政预算管理的基本组织形式，是在全面推行综合财政预算的基础上，按照综合财力状况，依照个人部分、公用部分和事业发展的顺序，采取先进的技术手段，由预算部门编制，财政部门审核汇总，形成涵盖预算部门所有收支的完整预算。部门预算将部门作为预算编制的基础单元，取消财政与部门的中间环节，预算从部门编起，部门所属二级单位的预算全部归口到部门管理：预算要落实到每一个具体部门，预算管理以部门为依托，改变财政资金按性质和功能归口管理的做法，将各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门，一个部门的预算要全面反映该部门的各项收支。）

我国现行的中央和地方的预算编制方式是复式预算。
《预算法》第26条规定：“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。”所谓复式预算是指将一个预算年度内所有预算收入和支出，按照预算收入的来源和支出的不同性质，分别编制在两个或两个以上的预算收支表上所形成的预算计划。我国各级政府预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。然而，复式预算编制存在着偏差，只在中央和省两级试行复式预算，且不是完整意义上的复式预算；市、县、乡级预算仍是单式预算。因此，应按照市场经济的客观要求，借鉴国外实行复式预算的经验，全面实行科学的复式预算。

复式预算是指国家财政收支计划通过两个以上的表格来反映的一种预算形式，它既能反映财政预算资金的流向和流量，又能全面反映资金性质和收支结构

单一预算