试论述如何加强和完善农村村民自治制度建设

加强和完善村民自治制度的对策
　　1、改进乡镇工作的方式方法 ，建立服务型、指导型的基层政府。一是尊重村民自治的法律地位 ， 尊重村民自治的权利 ，相信群众、依靠群众自己管好自己 ，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办；二是放权。乡镇应从过去传统的统治型观念为主向现代的服务型观念转换 ， 要从过去的政治经济社会合一 ， 向以公共服务为主转变 ，从控制村级组织为主转到放手让村民自治 ，给予支持、帮助指导上来 ，凡属村民自治的事务 ，乡镇政府不越权、越位干预 ，不搞强迫行政命令； 三是指导和引导管理。在村民自治制度下 ， 政府对村的管理又是必要的 ， 而且应该积极提倡中国农村发展的缓慢和停滞业已证明该体制的不足与局限 ，只不过管理的方式由计划经济时代政府对村内事物的直接管理 ， 转为以村民自治为前提 ， 依法定权限和程序进行的间接管理。政府与村民自治组织具有指导与被指导、管理与被管理的双重属性。乡镇政府要运用思想教育、法律手段、行政管理、经济管理和开展服务的方式指导、帮助村委会工作 ，不干涉属于村民自治范围内的事项。村民委员会则要自觉接受乡镇政府的指导 ，依法协助乡镇政府开展工作 ，保证完成各项工作任务。
　　2、解决两委关系不协调问题。要解决农村两委关系不协调的问题 ，必须坚持标本兼治。
　　(1) 科学划分农村两委的权限 ，明晰两委班子的权责关系。农村工作是一个有机整体 ， 作为农村工作的组织机构 ，村委会和党支部必须在整体利益的原则下形成高度的统一。明确规定村党支部与村委会的职责范围 ，使各自的工作职责与范围有清晰的界限 ， 避免出现实际操作中的相互扯皮或相互推诿的现象。最重要的是确认村党支部和村委会之间的领导和被领导的关系。党支部是党在农村的基层组织 ，是党在农村的全部工作和战斗力的基础 ， 是村级各种组织和各项工作的领导核心。在村民自治中坚持党的领导，主要体现在：首先是要村党支部在带领村民在对日常事务的处理中体现党的意志，按照国家政策办事，而不是要村党支部凌驾于村委会之上；其次是带领村民积极参与村内事务的民主管理 ，教育党员和村干部自觉遵守 《村组法 》及各种法律和政策规定；再次是搞好组织和监督，确保各项程序的合法 ，同时对村委会日常管理工作进行监督，建议把组织村务公开的权力交给党支部 ， 让村党支部享有真正的监督 ，确保依法治村。党支部的领导应是一种宏观层面的指导和帮助，而不是对具体事务的包办和代替。村委会要依法接受村党支部的领导，在党的路线方针政策和国家法律、法规限定的范围内履行职责 ，开展工作 ，使村民自治在党组织的指导和支持下健康发展。
　　村委会行使的权力是广大村民通过选举后赋予的，村委会与村民的关系是代理与委托的关系。村民对自已的权力既拥有委托出去的自由，也有收回的自由。村委会应对村民负责。村党支部在领导村民自治中也要尊重村民的意志，尽最大的努力使党和国家的意志与村民的利益吻合起来。不能使国家利益和村民利益统一起来的村党支部和村委会是难以完成其使命的。
　　(2) 加强制度建设，建立科学高效的村两委工作运行机制。在目前村两委组织自身发育尚不成熟，功能难以界定清楚的背景下，要确保两委班子工作的协调，必须建立一套合理的公共权力配置和运行体系。一是在法定程序上鼓励村党支部成员参与村委会竞选或村委会成员参与村党支部竞选 ，实现村两委成员交叉任职或 “一肩挑 ”。“一肩挑 ”的方式是一种大胆的、符合实际的选择；这一做法既为我党在乡村提供了寻求 “新的合法性 ”的机会 ， 又与当代世界民主发展的潮流相一致。实践中有三种做法。一种是：在村委会选举中，能够获得大多数村民选票的党员，可以再由村党员大会选举为村党支部书 ，任村主任的年限与任村党支部书记的年限相同；第二种做法是，把时任村党支部书记的同志作为村主任的正式候选人向村民推出 ，若能被选上村主任，这也就合理合法的 “一肩挑 ”了； 若不能选上 ， 村党支部书记的位置也要空出来；第三种做法是 ，对选举产生的非党员村主任 ，上级党组织加快培养步伐 ，使其早日成为合格的党员。从必要性看 ，在做到民主选举的基础上 ， 通过交叉任职或一肩挑；使村的各项大事与具体事务都能在一体化的组织里得到落实 ，可以避免彼此之间因为争权夺利或相互推诿而带来的功能浪费；从实际效用上看 ，既可以加强党的领导 ，提高村委会地位 ，有效避免党的领导地位被架空的可能以及村委会权力虚化的局面 ，又能使村民在更大的范围内筛选 ，真正实现好中选优。此外还有利于组织合力的形成 ，提高办事效率以及减少干部职数 ，减轻农民负担。二是规范两委的内部决策运行机制 ， 建立党支部领导下的集体决策体制。凡涉及到村庄整体利益、长远利益和村民切身利益的重大问题，可以由村党支部或村委会提出初步议案 ，提交村两委联席会议讨论并拟定初步决策方案 ，然后将初步决策方案向群众公布，在广泛征求群众意见的基础上，由两委联席会议形成决议，最后召开村民大会或村民代表大会，经讨论、表决通过后付诸实施。
　　(3) 积极推进领导创新，切实改善党支部的领导。村党支部在摒弃传统包揽型领导方式后 ， 要坚持和加强党的领导 ，关键是推进领导创新。一是创新干部产生机制。村委会实行直选后，两委干部产生方式有了明显不同，因为直选 ，村委会的威信和群众基础相应提高 ，如果村党支部委员的产生还停留在“由少数人选人 ”、“在少数人中选 ”的模式中 ， 那么虽然同样是村干部，但在群众心中就有了高下之别。要创新选举办法 ， 把党员、群众公认的优秀党员选进村党支部班子，这是与村委会成员的直选相衔接，提高村党支部公认度和号召力的有效措施。二是实现工作方式创新。村党支部要有所为 ，有所不为 ，保证党组织的先进性。首先要把有知识、有能力、有奉献精神的农村青年团结在党组织周围，适时吸收进党员队伍，同时加强党员的教育和管理，健全激励和约束机制，在民主政治建设中发挥 “一个党员一面旗 ”的先锋模范作用。其次要改进思想政治工作 ，增强党组织的渗透力。在帮助村民释疑解惑、排忧解难、增收致富上下功夫 ，不断提高思想政治工作的针对性和影响力。
　　此外，应发挥上级党委和政府的引导功能，如确定正确的舆论导向，提供良好的服务环境，以促进两委的有机协调。
　　3、改革现行的村委会选举制度，变 “海选 ”为 “组合选举制 ”。所谓 “组合 (阁 ) 选举 ”是安微省社会科学院辛秋水研究员首次提出的。其主要做法是：
　　(1) 提名。召开村民小组会议 ，采取无记名投票 ，由具有选举权的村民在全村范围内 ， 分别按村委会主任、副主任和委员三个职位各提出一名候选人。村民选举委员会将各村民小组的提名票数进行汇总统计 ，以得票多少为序分别确定村委会主任、副主任和委员人选。然后 ，由每位村委会主任候选人 ，分别在得票较高的副主任和委员人选中 ，以差额的原则 “组合 (阁 ) ”各自的村委会 “竞选班子 ”。村委会主任候选人及其 “组合 ”名单 ， 都必须在选举日之前张榜公布 ，让村民甄别、审查。
　　(2) 竞选。一般要求在人口较易集中的村子里举行全村 “竞选大会 ”(只设一个主会场 ) ， 在 “竞选大会 ”上各竞选班子轮流发表 “竞选演说 ”， 当场回答村民问题 ， 营造民主竞争氛围。而在人口较难集中的村子里 (如偏远山区 ) ， 各竞选班子则要分片开展竞选活动 ， 发表 “竞选演说 ”， 接受村民质询 ， 增进村民对竞选班子的了解。
　　(3) 投票。分两步进行 ，首先 ，由村民直接投票选举村委会主任；然后 ，由村民对当选村委会主任的组合班子进行投票选举 ，以得过半数票者当选为村委会副主任和委员。该做法较 “海选 ”是有较大的进步 ，但是仍有值得进一步完善的地方。可做以下调整： 一是变村民无记名投票推选村委会成员候选人为凡是有意竞选村委会主任者 ， 首先必须要组建自己的竞选班子 ，包括副主任和村委会委员的人选和驻选举委员会的代表；规定只有获得村全体选民的 1/15———1/10以上联名支持 ， 并且缴纳必要的选举经费者 ，才有资格参与竞选。二是规定正式候选班子确定与投票日必须相隔两个月 ， 以便各路竞选班子能有充分时间进行各种合法形式的竞选活动 ， 使选民能够充分了解自己的主张。三是选民只投票给某一竞选班子 ，不再投票给单个候选人。四是凡是竞选失败的竞选班子皆可选择 1———2名常年在本地务农或务工、有一定文化修养的人担任村务公开监督委员会委员 ， 享有一定的物质补贴。村务公开监督委员会重点监督村级财务、村重点工作的落实情况等，凡发现重大问题，一经查实，基层政府必须严肃处理。
　　4、加强村民自治的法律、法规和规章制度建设 ，为村民自治提供可靠的法律与制度保障。民主政治的推进与法制的完善紧密相连 ，在依法治国的今天 ，也必须依法治村。首先 ， 要通过立法、修法 ，使村民自治制度更加细化 ，更具有可操作性。健全的法律制度是村民自治合理运行的基本条件 ，法律制度的漏洞往往成为外来力量干扰村民自治的帮凶。现行的 《村组法 》较以前更贴近实际 ，但仍需要进一步修订和完善 ，如选民资格的认定、村民代表选举时间和方式、候选人条件的限制、辞退、违法选举的处理等问题都需要进一步明确。尤其是为真正更好地保障广大村民的选举权利 ，约束行政权力 ，及时处理好选举中出现的诸多问题和纠纷 ， 我国应当尽快建立健全村民选举权利的法律救济制度 ， 完善对村委会选举纠纷和违法行政行为的处理机制。具体说来 ，可以通过建立和完善下列制度来达到上述目标： 一是村委会选举的诉讼救济。应争取尽快制定统一的 《村委会选举法 》， 并在该法中确立有关选举的行政诉讼救济制度 ，将现有的刑法和三大诉讼法加以修改 ，使其扩大并适用于村委会选举 ， 尤其是将相关行为纳入现行刑法的破坏选举罪中 ， 并规定行政机关应负相应的行政责任和行政赔偿责任； 二是村委会选举的行政复议救济、信访救济、行政处分救济、人大监督救济。法律必须明确各救济的主体及其职责、工作程序和应承担的法律责任 ，以增强法律的可操作性 ， 充分发挥救济的实效。其次 ，加强村委会日常工作制度的建设 ，从而实现对村委会成员的监督和制约。要根据法律、法规 ，加强村民委员会工作制度的建立 ， 如建立健全议事制度、财务制度、村务公开制度、罢免制度等乡规民约 ， 使村民委员会更好地为广大村民服务

　　推进村民自治工作，事关农村的长远发展，需要各级党委和政府从战略和全局的高度出发，把村民自治工作作为一件大事，列入重要议事日程，按照坚持党的领导、坚持依法办事、坚持人民群众当家作主的原则，在农村整体推进村民自治工作。当前应以建立健全民主选举公平公正、民主决策科学规范、民主管理有章有序、民主监督真实有效的村民自治运作机制为目标，采取切实措施 ：
　　（1）进一步提高思想认识，把村民自治放在更加突出的位置。
　　村民自治是提高村民民主法制意识的有效途径，国家实行依法治国方略，在农村就是要进行依法治村；推行村民自治，就是落实依法治国、加强社会主义法制建设的具体体现；村民自治的推行， 是一件带有根本性、全局性的大事。因此，乡镇党委、政府要采取积极主动的态度，以稳定为前提，以发展农村经济、提高农民收入为目的，以推进村务公开民主管理为重点，尽快从领导体制、领导方式、思想作风上进行改进，建成与村民自治相适应的领导新机制、新方法，在村民自治中发挥领导核心作用。
　　（2）正确处理好三个关系，扎实推进村民自治工作。
　　一是正确处理村党支部与村委会的关系。有人曾对村“两委”的关系做了一个形象的比喻：村级组织就像一只船，在这船上村党支部是舵手，掌握船的前进方向，村委会和其它村级组织就是水手，为这只船的前进提供动力，老百姓就是托起帆船的水。只有大家齐心协力，船才能沿着正确的方向航行，到达最终的目标。按照党章规定，村党支部是农村各种组织和各项工作的领导核心，推进村民自治，其根本目的就是为了维护和保障农民群众的民主权利，强化党在农村执政的群众基础。这就决定了在村民自治工作中，必须充分发挥村党组织的领导核心作用。村党支部要依照国家的法律和政策，支持村委会依法开展村民自治工作，保障农民群众依法行使民主权利；要定期听取村委会和村级其他组织的工作汇报，帮助各个组织解决工作中遇到的困难和问题；同时也要切实加强自身建设，不断增强村党组织的凝聚力和战斗力。村委会要依法履行职权和组织村民开展自治活动，切实保障村民的知情权、决策权、参与权、监督权，落实村民的民主权利；要自觉接受村党支部的领导和监督，村民自治的重大事情要向村党支部汇报，征得党支部的支持，这样才能更好地依法自治。
　　二是正确处理村委会、村民小组与其他村级组织的关系。在村民自治工作中，要充分发挥村委会及其他村级组织的职能作用，就要根据法律法规和中央政策的规定，明确村级各个组织的职责任务，切实理顺工作关系，构建以村党组织为领导核心，村委会、村级经济组织以及共青团、妇代会等各个组织职责明确、团结协调、各司其职、密切配合的良好工作机制，不断推进村民自治工作的制度化、规范化、法制化。村委会、村民小组是按照《村委会组织法》规定设立的法定组织，村民理事会是村民小组领导下的办理具体事务的组织。村民理事会建设要与村民小组建设相结合，不能以村民理事会代替村民小组。对一些自然村内有多个村民小组的地方，如果具备了合并条件的，可以考虑把全部或部分村民小组合并，由村民小组长兼任村民理事会理事长。这样既增强了村民小组的组织领导力量，又方便在自然村内开展村民自治工作。
　　三是正确处理乡镇政府与村委会的关系。根据《村民委员会组织法》规定，乡镇政府与村委会是指导与协助的关系，不是领导与被领导关系；乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，不得干预属于村民自治范围内的事项；村委会对乡镇政府的工作应当依法予以协助。在依法行政方面，个别基层领导干部法律意识淡薄，非法撤换民选的村委会成员。 个别乡镇领导法律意识淡薄，权大于法。乡镇党委政府是党和国家在农村基层政权组织，村委会是村民自治组织，二者之间是指导与协助的关系。某些乡镇领导对《村委会组织法》学习不够，对村委会成员罢免程序不清楚，认为自己是一个地方的行政长官，可以决定一切，对不称职的村委会成员可以由乡镇党委政府决定撤换。《村民委员会组织法》明文规定，“村民会议有权撤换村委会成员。村民委员会成员在任期内未经村民会议决定，任何个人或组织不得非法撤换。”“撤换村民委员会成员，须由十名以上选民联名提出，本村有五分之一以上选民联名罢免，全体选民过半数通过。”
　　（3）进一步深化村务公开民主管理，确保“四个民主”一同发展。深化村务公开民主管理，不仅是推进村民自治的基础性工作，而且是建设新农村的必由之路。当前村民自治面临的形势和环境与八、九十年代相比，有很大的不同，随着市场经济的发展，一方面，农村外出务工人员越来越多；另一方面，村民代表人数非常有限，代表面狭窄，村民代表会议作出的决定往往得不到村民认可。面对新形势，桂林市资源县积极探索民主管理的新模式，在自然村创设村民理事会，作为村民自治的延伸和发展，协助村委会管理自然村内的公共事务、文明卫生、社会治安计划生育等工作，从制度上解决了农村外出务工人员增多带来的民主议事难和“无人办事”等问题，为村民行使重大村务知情权、参与权、决策权和监督权，提供了一个可操作的平台，使村级民主管理、村民自治简便易行。虽然资源县的做法是否值得推广学习，还有待于实践去检验，但是他们在村民自治工作中的勇于探索实践的创新精神，是值得学习和借鉴的。要大力发展“四个民主”，围绕健全和完善村务公开民主管理这个主题，积极推进村务公开由办事结果公开，向办事依据、办事程序、办事结果全过程的延伸，从物质文明向精神文明、政治文明全过程发展，确保农民群众各项民主权利真正落到实处。
　　一要建立健全村级班子建设新机制，保障村民的选举权和监督权。要进一步健全选举组织办法、候选人产生办法、侯选人竞选规定等制度，坚持民主推荐候选人，推行公开直选，确保选举的公平、公正、公开，真正选出“思想好、作风正、有文化、有本领、热心为农民服务”的村干部。要建立健全民主评议村干部制度和村干部激励约束机制，增强村干部责任意识。由乡镇党委、政府组织，采取村民会议、村民代表会议或与村民座谈等形式，对村党支部（总支）成员、村委会成员、集体经济组织成员、村财务助理和村民小组长，每年进行一次民主评议，评议结果与村干部的使用和工资、奖金挂钩。要采取多种形式，切实加强村干部培训教育，引导他们增强法制观念、政策观念，增进民主意识、群众意识、学会用说服教
　　二要规范民主决策机制，保障村民的决策权。要进一步完善“一事一议”、民主听证会等民主议事决策制度，完善责任追究制度，加强议事决策事项的监督。要围绕新农村建设，将农村基础设施、村容村貌建设和兴办公益事业纳入议事决策范围，由农民群众根据自己的需要作出判断和选择。
　　三要完善民主管理制度，保障村民的参与权。在民主决策方面，一些村委会民主决策的制度不健全，决策内容不广泛、决策的活动不正常。 要充分发挥民主决策在村民自治中的作用，应切实制订完善民主决策规则，经村民会议讨论通过后认真实施；明确民主决策的内容，凡属于投资投劳、承包经营、开发性建设项目等涉及大多数村民利益和村集体利益的事项都要实行民主决策，做到一事一议；规范民主决策程序，对民主决策的事项，先由村“两委”联席会议协商后提出初步意见，再提交村民代表会议或村民会议讨论决定，然后由村委会负责落实并进行定期公布和年终汇报，接受村级民主理财小组、村务监督小组村民的查询和监督；提高民主决策的质量，从提高村民代表责任意识和议事能力入手，坚持经常性的民主决策活动，注重解决民主决策中出现的困难和问题，真正把村中事务的决策权交给村民。要
　　结合新的形势，组织制定和完善村民自治章程、村规民约、村民会议和村民代表会议议事规则、财务管理制度等，明确规定村干部的职责、村民的权利和义务，村级各类组织的职责和工作程序。通过执行村规民约等，实现村民自我教育，自我管理、化解农村矛盾纠纷，树立健康文明的新风尚。创新民主管理方式，坚持村民民主理财制度，规范集体财务收支审批手续，确保村级各项建设资金用到刀刃上。
　　四要健全村务公开制度，保障村民知情权。 民主监督关键是健全民主监督机制，做好制度的执行与监督工作。以抓好村务公开为主线，把财务公开作为村务公开的重点，进一步丰富拓展村务公开内容，特别是要把村民会议、村民代表会议决策的内容、决策的过程、决策的执行情况，全面真实地进行公开，不断满足农民群众的知情权和参与权。切实将村务公开作为约束村委会及班子成员工作行为的重要手段，自觉接受村民监督。在实行全面、真实、彻底公开的基础上，将党和政府扶持“三农”的政策及新农村建设中的决策事项纳入公开内容。要推行点题公开，将村民要求公开的其他事项及时纳入村务公开的内容。要规范村务公开的形式，本着实用、方便、群众认可的原则，积极创新公开方式，灵活应用固定公开栏公开、会议公开、入户公开（发放明白纸、明白卡）、媒体公开、“民主日”活动等各种形式。村务公开后，要由村务公开监督小组负责收集村民对村务公开的意见和建议，汇总后向两委会通报情况。村民所提问题，村委会研究后要予以解释和答复。
　　（4）坚持扩大宣传，树立村民自治正确观念。农村干部群众是村民自治的实施主体。必须向农村干部群众进行广泛深入的宣传教育，宣传党在农村的方针政策和国家关于村民自治的法律法规。宣传教育工作要达到这样的效果：一是让农村干部群众增长村民自治的知识。使农村干部们懂得如何尊重群众的意愿，如何进行村民自治基本制度的建设，如何依法有效实施各项自治活动，使农村群众懂得如何正确行使民主权利，遇到违法行为时又如何维护自己的民主权利，从而提高民主实践的能力和水平。二是让农村干部群众树立起健康的村民自治观念。包括坚持党的领导、依法办事和充分发扬民主有机统一结合的观念，明自坚持党的领导、依法办事和发扬民主三者之间的辩证关系；权利和义务相一致的观念，纠正那些认为农村实行自治了，可以不受约束，想怎么干就怎么干的错误认识。三是宣传教育工作要注重实际效果。要做到经常性宣传和阶段性宣传相结合，正面宣传和典型教育相结合，一般性宣传和疑难问题解答相结合，增强宣传教育工作的多样性和针对性。要充分利用报纸、广播、电视、电台等新闻媒体，向全社会宣传党的政策和国家法律，报道村民自治的典型事例，披露违法问题，营造全社会尊重、支持农村民主建设的良好氛围，开辟宣传教育阵地，如村民学校、图书室、宣传栏等，开展多种形式的宣传教育活动，使党中央关于发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的精神、《村委会组织法》和相关法规，真正为干部群众所领会、掌握，增强他们依法办事的观念。

首先，要引导广大的农民群众正确认识什么是农民。
其次，要让广大的农民群众说出真实的问题和想法。
最后，一切从实际出发，制定建全科学的农村村民自治制度建设。

提高村民素质教育。改善村民生活水平。

　一、党对发展基层群众自治的认识，是与时俱进、逐步深化的。
　　二、基层群众自治的实 践，基本是由点到面、由浅入深，由单领域向多领域逐步推开的。
　　三、基层群众自治的各项制度、法律和法规，是逐步健全的。
　　四、人民群众当家作主的能力，也是 在实践中逐步提高的。
　　基层群众自治的这一特点和优势有利于调动人民群众参与 的积极性，增强民主的广泛性和真实性，使之成为广大人民群众学习民主、实践民主的成本低、效益高的大学校，有利于培养具有公民意识的现代公民。
　　我国基层群众自治制度的建设与实践活动是在党和政府的主导下开展 的，这是我国社会主义民主政治的一大特点，也是发展社会主义民主政治的一大政治优势。坚持党的领导，是基层群众自治坚持正确的政治方向，有计划、有步骤地 稳定有序发展的根本保证。
　　通过基层的民主实践锻炼，广大人民群众逐步提高了参政议政能力，逐步学会了依法、理性地行使民主权利，这种渐进推进式的发展，避免 了不切实际的极端冒进，降低了风险和成本，使国家能够集中精力解决发展尤其是经济发展问题，也使得亿万人民群众在稳定有序的基层民主实践中逐步提高自身素 质。实践证明，没有渐进的民主建设，就没有民主制度、民主程序和民主精神的携手并进、和谐发展。