现代公共政策主体变化趋势

公共政策转型与建设和谐社会

本文是作者向“政府转型与建设和谐社会”国际论坛提交的论文，已收录到论文集，转载请注明

【摘要】SARS危机以来,我国现行的公共政策模式在多个领域都遇到了前所未有的挑战。其根本原因在于我国现行的公共政策与公共利益之间存在着明显的失衡。一个国家在一定历史时期可能选择不同的公共政策模式，以适应于不同时期公共利益的取向，而公共利益外在的体现和依托是公共需求，离开了公共需求就无所谓公共利益，也就无所谓公共政策。本文从当前我国公共需求的变化趋势出发，对我国公共政策转型进行分析后提出，我国当前要有效地解决经济社会发展过程中凸显出来的矛盾和问题，建设一个和谐社会，必须进行公共政策转型。在我国现行的体制下，公共政策所有的内容都与政府模式直接相关，只有有效地推进政府职能转换，推进政府自身建设，才能真正实现公共政策转型。

【关键词】公共需求、公共政策、政府转型

前言

从理论上来看，公共政策是政府制定和实施的，旨在对社会公共领域中的公共事务实行有效管理，以达到某一特定目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称。一个国家在一定历史时期可能选择不同的公共政策模式，以适应于不同时期公共利益的取向，而公共利益外在的体现和依托是公共需求，离开了公共需求就无所谓公共利益，也就无所谓公共政策。因此，公共政策模式的选择从根本上来说是取决于公共需求的变化，当一个国家的公共政策模式无法反映变化的公共需求时，公共政策的转型就成为不可避免的事情了。本文从当前我国公共需求的变化趋势出发，对我国公共政策进行分析：我国当前要有效地解决经济社会发展过程中凸显出来的矛盾和问题，建设一个和谐社会，必须进行公共政策转型。

应当指出的是，本文所谈到的公共政策“转型”，不是在原有公共政策基础上简单的局部调整和修补，而是包括核心价值理念、目标和侧重点的选取、以及公共政策形成和实施程序方面实质性和大规模的转变。本文着重从适应公共需求的角度，来揭示这种转变的规律和具体内容。

一、当前，我国的公共需求处于急剧上升阶段

当前，我国人均GDP已经超过1000美元,而且GDP仍在持续高速增长。国际经验表明，在这个阶段，整个社会的需求结构会发生重大变化，就是用来解决温饱问题的个人需求在整个社会支出中的比例下降。而以个人发展为目标的公共需求开始急剧上升。

1、人均收入大幅度提高之后，在教育、医疗方面的公共需求大幅度攀升

2003年，中国人民银行在全国50个大、中、小城市进行了城镇储户问卷调查。结果显示，城乡居民储蓄存款继续增长，储蓄存款仍是居民金融资产的首选。调查表明，居民的消费意愿平淡，但教育消费旺势不减。有20.2%的居民储蓄动机是“攒教育费”，稳居居民储蓄动机的首位。根据2005年和讯网的一项调查，在评价教育的重要性时，分别有52.3%、57.9%和45.1%的受访者认为“提高社会地位”、“增加经济收入”和“促进个人发展”是教育对自身的首要帮助。我国目前有2.18亿的中小学生，有1900万的大学生，还还有在成人教育和各类培训机构学习的学生。卫生部2004年12月公布的最新全国卫生服务调查结果显示：过去10年，我国年患病人次为50.8亿，比1993年增加了7.3亿人次。卫生部2004年12月2日发布的第三次国家卫生服务调查分析报告显示，在过去5年中，我国城市居民年均收入水平增长了8.9%，农村增长了25%，而在年医疗卫生支出上，城市和农村居民则分别增长了13.5%和11.8%。2003年，我国城市居民次均就诊费用为219元，次均住院费用为7606元，分别比1998年增加了85%和88%；农村居民次均就诊费用为91元，次均住院费用为2649元，分别增加了103%和73%。医药卫生消费支出已成为中国居民继家庭食品、教育支出后的第三大消费。

2、多元社会形成过程中，人们对社会保障和就业的公共需求大幅度增加

根据劳动社会保障部的统计，到2003年底我国参加失业保险人数达到10373万人，比1998年底增加2400多万人，增长了23.1%。目前，我国领取失业保险的人数近450万人，比1998年增长7倍。2004年12月底，全国医疗保险参保人数达到12386万人，比上年底增加1484万人，一年内增长了12%。我国2004年参加工伤保险的职工人数超过6000万人，比2003年底增加1500万人，一年内增加了25%；到2004年底，我国参加基本养老保险人数约1.6亿人，比1998年增加了10倍多，比2000年增加了59.7%。而且，我国进城的农民工已经超过1亿人，还有广大农村居民都迫切需要纳入社会保障体系。根据国务院新闻办公室2004年4月26日发布的《中国的就业状况和政策》白皮书表明，截至2003年底，我国城镇登记失业率为4.3%，城镇登记失业人数为800万人。但是考虑到农村剩余劳动力的转移，许多学者估计，当前我国的失业人口达到4000-5000万人。在“十一五”期间，失业率有可能超过国际警戒线12%，接近于14%，这将使人们对就业保障的需求急剧上升。在市场化改革之初，人们往往把社会保障看成是对弱势群体生活的一种救助，但是随着改革的深入和经济发展，越来越多的人把社会保障看成是生存的基本权利。这种观念的转变将使得我国社会保障需求在未来10-20年中继续保持高速增长的势头。

3、城市化过程中，与人们生活密切相关的公用事业和基础设施需求急剧扩张增加

近10年来，我国城市化率约以一年一个百分点的速度增长。基本上形成了大中小城市与小城镇协调发展的格局，城镇总人口达到近5亿人。按照2050年中国达到中等发达国家水平，我国的城市化率到2050年必须达到70%～80%，这意味着在今后50年的时间内，中国的城市化率要以每年0.78%～1%的速度增长，每年约1000万～1200万人从乡村转移到城市。与居民生活直接相关的基本公共品，包括水、电、气、道路交通、公益项目、文化娱乐设施项目等公共需求会直线上升。根据世界银行的估计，我国20世纪80年代中期基础设施投资占GDP的4.4%，90年代中期达到7.5%。世界银行预计：要保持GDP的持续高增长，下一个10年中我国基础设施投资占GDP的比重将超过13%。亚洲开发银行、日本国际协力银行和世界银行最近联合发布一份研究报告，预计在未来5年，东亚发展中国家将需要超过1万亿美元的投资，用于修建道路、供水、通讯、电力和其他基础设施，以满足城市迅速扩大、人口增加和私营部门日益增多的需要。

4、随着经济发展水平的提高，农村潜在的公共需求正在逐步释放出来

长期以来，在传统的重工业优先发展战略和城乡二元经济结构条件下，为了确保工业化的资金积累，农村的公共需求处于被压抑的状态。调查显示,全国仅1/3的乡镇有供水站,83%的村不通自来水,13%的村不通公路,53%的村不通电话,95%的村虽通电,但电价普遍是城镇的2倍以上,93%的村接收的电视信号相当微弱,全国尚有207个县无公共图书馆,67.9%的乡镇没有文化站。以农村的饮水为例，我国农村居民中饮用水氟砷含量超过国家生活饮用水卫生标准的约有6500多万人，农村饮用苦咸水的约有3700多万人。最近，水利部农村水利司对全国农村饮水安全情况进行了初步摸底调查，结果表明，农村有3.6亿人饮水不安全。当前中央已经提出了“工业返哺农业”的口号，在这种情况下，农村公共需求在各个领域都将被逐步激活。

总的来说，自1995年以来，我国公共需求增长的幅度已经开始超过私人需求，从而出现了改革开放以来的第一个拐点。随着科学发展观的提出，我国要全面建设小康社会，在未来10-20年中，我国公共需求高速增长的势头将会继续保持下去。

二、适应公共需求的变动趋势，必须推进和实现公共政策转型

与一般的私人需求的满足不同，公共需求的满足必须借助于公共权力、运用公共政策对公共资源进行权威性的再分配才能够实现。因此，公共需求的急剧膨胀，必然形成公共领域空间的扩展的张力，以及对现行公共政策模式的冲击和挑战。

事实上，从改革开放到20世纪90年代中期，满足老百姓的个人需求，解决温饱问题是我国经济社会发展的主要矛盾。在这个历史时期，我国公共政策核心价值理念实现了从“以阶级斗争为纲”向“以经济建设为中心”的转型。与这次转型相伴的改革措施基本上集中在老百姓的衣食住行等日用品行业上，在几乎所有的私人产品领域都引入了市场竞争，这些领域逐步从短缺走向过剩。可以说，这次公共政策转型较好地反映了我国老百姓摆脱贫困、解决生存问题的愿望。

但是自20世纪90年代以来，由于温饱问题得到了缓解，老百姓的收入水平发生很大的提高。与此相应的是引起了社会需求结构的变动，老百姓开始关注与个人发展相关的公共产品和公共服务。在这种情况下公共需求增长幅度开始超过个人需求的增长幅度。

从历史和国际经验看，公共需求的膨胀与经济发展阶段相对应，一般都伴随着公共政策转型。在国家现代化的过程中，当人均GDP迈进1000美元左右的小康门槛，向人均GDP3000美元左右的全面小康水平迈进时，顺利实现了公共政策的转型，经济社会就具备了可持续发展的基本条件。如日本在1960年前后，以满足公共需求为核心，开始逐步调整公共政策，完善全面的公共服务体制，在这个前提下才开始了长达40余年的经济增长，顺利跨越了2000美元、3000美元、8000美元、20000美元这几个经济增长的重要瓶颈。而部分东南亚国家和拉丁美洲国家因为只重视经济增长、忽视社会发展与政府公共服务，最终导致发展的逆转与停滞。在现行的公共政策模式下，我国政府公共服务的水平已经相当滞后。与中等收入国家相比，差距约为国家财政收入占国内生产总值的比重的10．9％，约为1万亿元（按2001年GDP计算）。

可以说，能否实现公共政策转型将决定我国未来10-20年的发展走势。从经济领域看，公共部门和公共领域发展滞后是造成我国经济结构不合理的根本原因。老百姓看不起病、上不起学的情况下，对未来预期相当悲观，造成了投资和消费的严重失衡。这种现状如不能及时改变，经济增长将因逐步脱离老百姓的实际需要而最终停滞。相反，如果能够使经济增长反映公共需求的变化，经济结构逐步优化，将使经济发展建立在更加稳固的基础之上；从社会领域看，如果与个人全面发展相关的公共需求长期得不到满足，我国经济社会发展失衡的现状会进一步加深。而且，我国当前的公共产品和公共服务供给体系的不公平会继续拉大不同群体之间的差距，社会两极分化、阶层断裂会持续下去。相反，如果这些公共需求得到了很好的满足，我国才有可能逐步进入一个和谐社会；从市场化改革来看，也有两种分野：我国的市场化改革能够根据公共需求变动来及时地调整政府和市场之间的关系，及时地改造公共产品和公共服务体系，就有可能建立一个好的市场经济，老百姓会更加拥护改革。反之，就可能进入一个坏的市场经济，从而使改革限于停顿甚至失败。

从以上分析可见，由于公共需求的变动，已经使我国公共政策面临的经济社会环境与改革开放初期发生了根本性的质变。在这种情况下，实现公共政策的第二次转型已经成为当务之急。

1、从“以GDP为中心”到以人为本，经济社会全面发展转变

改革开放以来，我国长期一直坚持把“以经济建设为中心”作为公共政策核心理念。但是在具体的实施过程中已经演变成了“以GDP为中心”。在这种情况下，大量本来应该投入到公共领域的公共资源被用在了单纯追求经济增长上，使得政府本应当提供的公共产品和公共服务被严重地忽视了。这种模式已经造成了社会发展严重滞后于经济增长。而且，虽然经济在高速增长，但是由于公共需求得不到满足，老百姓却越来越感到生活艰难了。

在以GDP为导向的公共政策模式下，所谓的圈地运动、暴力拆迁、经营城市、招商引资都成为政府首要关注的目标。一面是各种形象工程拔地而起，另一面是社会矛盾积累，民生问题得不到解决。圈地运动留下了4000多万失地的农民，经营城市造成了普通老百姓可望而不可及的高房价。我国当前供养一个大学生，需要一个城镇居民4.2年的全部收入,一个农民13.6年的全部收入。2004年12月，卫生部公布的最新全国卫生服务调查结果显示：过去10年，我国居民中每年患病人数增加为50.8亿，但去医院看病的人数却明显减少，有近一半、25亿人次的患者不到医院就诊。主要原因是药价太高,看不起病。

以“GDP为中心”已经构成了整个公共政策系统性的紊乱和失序，使政策目标越来越脱离人民群众的实际需要，把见物而不见人的做法推倒了极致。凤凰卫视2005年3月17日发出一则消息，香港文汇报报道，据中央党校有关专家提供情况，2004年中国群体事件的爆发，数量之多，规模之大是前些年不曾有过的。以北京为例，2004年1至8月，在北京市和国家信访局以及市委、市政府大门两侧的上访事件就达1,875批、75,753人次，比2003年同期的843批、38,581人，分别上升122%和96%。而从1994年至2003年的10年间，群体性事件数量每年平均增长17%，由1994年的1万起，增加到2003年的6万起；而参与人数则由73万多人增加到307万多人，年均增加12%。在这种情况下，我们能够聚精会神搞建设吗？

因此，我国当前必须实现公共政策从“以GDP为中心”到以人为本，经济社会全面发展转变。当然，以人为本不是不要经济建设，而是要首先从多数人的需要来搞经济建设。这与从GDP为起点，然后再考虑人的逻辑截然不同，在这里，多数人的需要是中心，GDP是派生出来的,这是一个质的转变。

2、从侧重于经济政策向经济政策与社会政策并重转变

公共需求的满足必然伴随着社会关系的调整，这就需要我们把社会政策放在更加重要的位置去考虑，以适应公共需求急剧增加带来的社会变化。

我国的改革开放实质上是从经济政策的调整入手的，在农村实行了家庭承包责任制，在城市进行了国有企业改革，采取了一系列市场化的经济政策，现在仍然在深化经济体制改革。从国有企业进行减员增效和下岗分流的经济政策后，才开始关注社会政策的调整，开始建立社会保障体制。此后，SARS危机使政府感到公共医疗和公共卫生体系的薄弱，开始了新型合作医疗改革的尝试；孙志刚事件促成了收容条例的废止；最近一段时期以来，传统的户籍制度、信访制度都面临新的挑战，引起了学术界和官方的关注。但是总的来说，社会政策仍然不是主角，甚至没有完整的地位，基本上是从属于经济政策，处于经济政策的配角地位。

应当说，在改革初期，把经济体制改革作为改革的一个突破口，先不进行社会体制改革，可以把改革的步骤简化，增加改革的确定性，降低改革的风险，是一个符合规律的选择。因此，在前一个时期着重强调政府和企业的关系，各种经济政策，大致围绕这一关系而展开，社会政策处于附属地位。但是在当前，我国的经济社会关系形成了一系列新的变化，在客观上越来越要求强调社会政策，并把社会政策作为并列于经济政策的主体政策看待。主要原因如下：

一是经过20多年的改革，我国多元社会的框架基本形成，各类社会关系面临新的变化，政府与社会之间的关系和政府与企业之间的关系处理同等重要。以往我们把政府与企业的关系作为主要考虑的对象，与改革开放以前的社会体制格局有着直接的联系。就是个人从属于单位，政府直接管理企业和事业单位就等于政府管理了整个社会了。但是当前，个人不再从属于固定的单位了，而且社会已经分化出不同的利益主体。利益主体分化和形成之后，社会的权利意识全面觉醒。以社会保障制度为例，一开始人们大多会将其看成是政府的恩赐，社会的温暖。但是现在更多地是认为个人具有的最基本的生存权，被看成是天经地义的事情了。社会主体意识的觉醒必然要求我们把社会政策作为主体政策来看待。

二是改革已经成为包括经济体制、社会体制以及政治体制在内的结构性改革。经济体制改革的逐步深入，几乎全方位地涉及社会政策的调整，多数的经济问题都可已经开始转化为社会问题。比如，在劳资关系方面，为什么不能有独立的工会组织？在城乡差距方面，更多关注的是农民社会权益的保护；在国有企业产权改革的过程中，人们开始关注职工的权利为什么被遗忘了；在证券市场改革中，人们开始关注中小股民的权益；在对外开放中，人们开始关注，为什么外资企业就能够得到比本国企业更为优惠的税收条件。这些问题都已经不单单是经济问题了，都需要我们从社会政策的角度，从公平和公正，从维护公民基本权利的角度加以解决。

三是我国当前正处于社会矛盾相对突出的一个历史时期。经济政策虽然重要，但是从最近几年几乎每一项经济政策的实施，社会都有不同的声音和反映。我国目前已经到了社会问题制约经济发展的重要阶段，社会问题不解决，各项经济政策不仅很难操作，而且操作中也很难达到预期目的。2002年，由著名学者王韶光、胡鞍钢、丁元竹三位著名学者在研究报告《经济繁荣背后的社会不稳定》指出