行政事业单位对我国社会经济的发展有什么作用

事业单位具有鲜明的中国特色，其范围覆盖各个行业，从业人员数量仅次于企业，是我国第二大社会组织。事业单位集中了我国大部分专业技术人才，在我国经济社会发展中占有重要地位。事业单位因应于传统的计划经济体制，在市场经济条件下面临着一系列的问题，亟需以深化改革来解决，当务之急是明确事业单位改革的方向与思路。

关键词：事业单位 改革 目标 路径

随着我国经济体制改革、政治体制改革的推进，加快事业单位改革的步伐也日益显得迫切。事业单位是我国社会主义市场经济建设与发展的重要力量，在国民经济和社会发展中具有举足轻重的作用。“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制”，“深化事业单位改革是继国有企业改革、政府机构改革之后，中国面临的又一项重要任务。”近些年来，各地方和部门纷纷进行了一些事业单位改革探索，取得了一些成绩，但整体上说，我国事业单位改革并未取得实质性的突破。显然，如果不对事业单位改革的相关问题弄清，总会出现这样或那样的问题，改革也就很难顺利推进并取得实质性进展。

一、我国事业单位现状

我国的事业单位大多是在计划经济体制下建立和发展起来的，是计划经济条件下的产物，主要提供教育、科研、文娱、医疗、体育等公共服务职能。产生于特定时期的我国事业单位，在巩固国家政权，发展国民经济，繁荣社会主义文化，满足人民群众基本生活需求等方面作出过巨大成就，并将继续发挥它独特的作用。但传统的事业单位隶属于政府，是政府权力的衍生物，具有经费依靠国家财政、高度的社会福利取向、人员编制、机构设置行政化、典型的官办官管官养等特征。长此以往，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和健全，与之相适应的事业单位管理体制改革具有明显滞后性和复杂性特点，并且日益暴露出许多突出的问题。

有关专家认为，事业单位管理体制存在的主要弊病表现为事业单位行政化。一是事业经费供给化，这种拨款方式使事业单位没有预算方面的压力，事业拨款在很大程度上取决于需要，而不是事业产出的效果。事业单位一经设立，其干部和人员由国家统配，经费由财政统包，任务由上级统分，这在很大程度上是对效率低下的一种奖励。二是事业运行机制的行政化。长期以来，事业单位在组织形式、管理方式、人事制度、社会福利制度等方面基本沿用行政单位的做法，政府部门往往采用行政命令、指示等手段来直接领导和管理所属的事业单位，这种管理体制缺乏利益激励和风险约束机制，使事业单位在服务的发展中完全处于被动的地位，完成指令而不是创造性地提供服务，便成为事业单位的主要使命，而自身由于自主权不到位，缺乏应有的生机和活力。三是领导体制模式化。目前，事业单位领导体制的模式较为单一，多数事业单位领导的任用都实行单一的委任制，这种领导体制当然便于政府主管部门对事业单位的管理，但缺陷也显而易见：一方面，它难免造成权力向政府主管部门集中，抑制事业单位的工作积极性与创造性；另一方面，由于事业单位行政首长的权力只来源于上级主管部门，在事业单位内部难以形成横向和自下而上的监督机制与民主决策机制，特别是随着事业单位自主权的逐步下放，这种现象更易出现。

二、事业单位改革的目标选择与改革取向

从目前来看，我国的事业单位在社会主义市场经济发展中仍然并将继续占有重要的地位。那么，解决现有事业单位存在的诸多问题和弊端必须依靠改革，但改革的方向不是也不可能取消全部事业单位，而重点在于如何来划分事业单位的类型以及如何对其进行调整和规范。这是在对事业单位改革进行目标设计时必须考量的问题。

中山大学王乐夫教授认为，按照事业单位承担的功能，可以将事业单位的改革定位于三个方向：一是朝向政府的一极发展，二是朝向企业的一极发展，三是定位于在政府与企业的两极之间。具体说来，就是将事业单位分为三类：一是行政执行类，二是企业化经营类，三是社会公益类。在这三类事业单位中，行政执行类事业单位可以有条件地逐步转向政府机构；企业化经营类事业单位应根据自身的发展状况逐步确立企业法人身份；社会公益类事业单位因其自身的特殊性，既不能由市场包办，又不能由政府包揽，因此可以保持事业法人的身份。

1、改革的目标选择

我国经济体制改革的最终目标是建立社会主义市场经济体制。因此，对事业单位进行改革的目标选择在于建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应的、精简高效、结构合理的现代事业组织体制，改革后的事业单位管理体制，应当更有利于改善公共服务的质量、推动经济发展和社会进步、尽可能满足社会各方面的需求。社会事业组织体制是指社会事业由谁来办、怎么办的基本制度模式。因此，事业单位改革的实质是对现行社会事业体制的重组；对事业单位改革的目标设计，必须放在社会事业组织体制改革的宏观背景下来考察。

因此，对事业单位的划分首先要理清政府与事业单位的关系，重新界定政府职能，划分事业单位的职权范围，从而为事业单位的改革作好铺垫。

从法律的角度来看，我认为应该把现在的事业单位分成三个类型：执行政府职能的法定单位，提供公益性服务的公益单位，可以企业化运作的营利单位。这三个类型中，只有提供公益性服务的公益单位基础保持事业法人的身份，法定单位转变成政府机构，营利性单位则变成企业法人。除了法定机构之外，所有单位都取消行政级别。法定机构执行政府管理和执法职能，完全由国家提供财政支持，它们可以根据所提供的服务收取适当的用户费用，如护照的成本费或者罚款收入，但所收取的费用全部收缴财政，实行收支两条线。企业化的营利单位，政府不再提供财政支持，但是如果国家有科研、培训等方面的项目，这些营利性的科研单位和教学培训机构，可以参与竞争招标。提供公益性服务的公益单位，政府提供适当的财政支持，与此同时改革政府的拨款方式，提高公益服务机构的竞争性。

2、改革的目标取向

作为我国传统的事业即非经济非政治的社会事务服务和管理职能承担者的事业单位，由于其在社会公共服务等方面所拥有的组织、人员和经验等方面的优势，从我国的目前非政府组织总体上水平不高等情况出发，通过深入的改革和发展，理应成为公共事业管理领域中的重要力量。这一改革发展的基本目标，就是事业单位的社会化以及运行的法制化和民主化。

（1）事业单位的社会化。事业单位的社会化有两层基本含义，即社会事业社会办和事业单位的资源配置与服务社会化。

其一、社会事业社会办。社会事业即社会全体公众的事业，也就是公共事业，因而社会事业社会办，也就是公共事业社会办。社会事业社会办，就是指社会事业兴办的主体多元化，建立国办、民办和社会办等多方兴办事业，提供社会公共服务的新格局。这是面对社会公众需求日益丰富，新型公共事业形成，传统的计划经济体制下的国家作为事业的唯一主体、以国家财政支持的事业体制难以为继的必然选择，也是新型公共事业的本质上是社会大众的事务，最终必然落实到社会、由社会自我管理的要求。社会事业社会办对事业单位的改革而言，最根本的就是事业单位与国家关系的调整和规范，对自身的性质重新定位，即要通过以政事分开为基本原则的改革，根据自身的性质和服务的基本内容，分清政府行政管理部门与自身的责、权、利，正确确定和理顺与政府行政管理部门的关系，成为在法律规范下从事社会公共服务和管理的自主活动的主体，而不再是政府的附属机构。

其二、资源配置和服务的社会化。在传统的事业单位管理体制中，由于国家是兴办主体并由财政支撑，不可避免地出现中央部门办事业、地方政府办事业、事业单位办事业和国家企业办事业的条块分割、部门界限局面，各所有者通过行政手段配置资源，也只为本部门、本地区、本行业服务，不对其他部门、地区、行业服务，更不对社会服务。这是在资金紧张下的巨大的资源浪费。因此，与事业单位向真正的社会公共服务主体的转化相一致，就必须打破事业资源的行政化分割与部门单位所有制，面向社会进行公共服务。

（2）事业单位运行的法制化和民主化。在传统的事业单位管理体制下，事业单位通过接受行政指令等完成国家计划，事业的发展主要取决于国家和政府领导人的重视程度，缺乏必要的法律保障和民主监督，从而在实际中，各项事业的意义必须反复经常地强调，事业经费必须时时去争取，事业机构的设立和撤消也变化无常，不能不对事业的稳定的发展产生消极影响。因此，随着事业单位改变与政府行政管理部门的行政隶属关系，成为独立的进行公共事业服务与管理的主体，不再靠执行行政指令来运行，为规范其行为的合理，保证公共事业的发展，就必须加强公共事业立法，建立和完善包括科学技术立法、教育法、文化法、卫生法、体育法等方面的公共事业法律法规体系。同时，作为进行公共服务与管理的社会组织，事业单位不仅需要在其内部进行法律的基础上民主化运行，更必须向社会公开，接受政府行政管理部门的监督和社会的监督。

三、事业单位改革的路径与措施

中央编办主任李铁林在致辞中指出，事业单位改革的任务紧迫，关键的原因有三点：一是事业单位改革作为行政管理体制改革的一部分，必须通过自身改革，为整个行政管理体制改革提供必要的支持。二是事业单位作为政府承担公共服务职能的载体，必须通过改革，进一步增强自身活力，提高公共服务的有效性。三是必须通过事业单位改革，推动社会事业发展，促进社会和谐。

1、调整事业单位改革的思路

国家发改委司长范恒山在公共服务部门改革国际经验与中国事业单位改革国际研讨会上说，从总体上收缩中国事业单位规模、调整结构，是推进改革的第一步，也是关键性的一步。为此，他提出改革四条调整思路：其一，能够撤销的，在做好相关善后工作的基础上坚决撤销；其二，目前已承担政府职能且不宜撤销的，应转变为政府部门。公益性事务较少、可以改制为企业的，或者目前已从事大量市场经营活动，企业色彩比较浓重的事业单位，应明确转变为企业；其三，把国家财政全额拨款的事业单位减少到最必要的限度，依此原则。对现有全额拨款的事业单位，通过合并、重组形式进行整合；其四，不宜再由政府出资兴办、且有市场前途的事业单位，可通过招标拍卖的方式，让渡给其他投资者。

2、根据政事分开原则，明确政府职责和事业单位职能

传统事业单位管理体制下，事业活动的非经济性和非政治性以及政府职能扩大化导致政事不分的积弊已久，随着人们对公共事业认识的深化，已经到了非改不可的地步。因此，立足政事分开原则，合理划分事业单位职能和明确政府职责是事业单位改革的一个基本点。政事分开，根本上来讲，就是要改变过去国家包办统揽事业，政府部门与事业单位的隶属关系，政府行政主管部门进行宏观管理，事业单位自主解决具体事务。

明确合理的政府职责范围，形成不同层级政府间的合理分工。根据毛寿龙先生说讲：“政府应该扮演好四个不同的角色：作为政策的决策者应该确保决策的民主化，广泛听取民众的意见，确实采取措施，避免决策失误所带来的资源浪费；作为公益物品的提供者在正确引入外资或者民营资本的同时应该要有一定的程序和条文，以保证程序的公开、合法，防止不法之徒政治寻租；作为管理者应该改革后的事业单位是公共型服务体系，而不是以前的政府权力的延伸，更不能凭借自己的权力对其进行垄断；作为监督者应该广泛动员公民及企业的参与，扩大事业单位的监督主体，在有效监督的同时降低监督成本。”

明确事业单位职能，合理划分政府直接举办和间接究办的事业边界。在社会主义市场经济经济条件下，我们既不能沿用传统旧体制下的事业界定标准——“没有生产收入”、“所需经费由国库支出”的社会组织，也不能完全照搬西方公共产品理论的界定标准——具有“非排他性”和“非竞争性”两个基本特征的公共产品是界定国家公共财政支出范围的标准。国家财政本质上是社会再生产过程中为了满足社会公共需要而形成的社会集中化的分配关系。凡是社会公共事务，均是政府职能范围内的事务，都应由国家财政供给来办。因此，社会共同需要就是市场经济条件下界定事业单位职能范围的根本标准。公共性是绝大多数事业单位的本质特征，尤其是教育、科学、文化、卫生等四大行业，直接体现着全体公民的公共利益、公共物品、公共需求、公共服务和公共监督。公共性的基本特征表现为：资源和产品分配的公正性，收益或损失的社会性，提供服务的非营利性和非竞争性，所有权和财产权的不可转让性，组织行为的公开性和限制性，资助和消费的强制性。政府财政提供公共产品和服务，是衡量事业单位公共性程度的基本标志。因此，界定事业单位职能范围时，就应以社会共同需要作为界定的标准和依据。凡是具有公共性特征的事务，就属于社会公共事务，就应由国家来办；凡是不具有这种特征的事务，就不是社会公共事务，就不属于国家事业单位职能的范围。同时，即便是那些政府直接组织的行政支持类事业也需要进行体制创新，增强竞争活力和加强约束机制建设。坚持政事职责分开，政事编制分开，政事财务管理分开，政事机构分开，从而更好地在市场经济条件下界定我国事业单位职能，明确政府的职责。

3、规范事业单位改革的过程

改革对策和程序要民主化和科学化。所谓民主化就是在改革的策略选择上要广开言路，要有一个充分的互动和协商过程，打开社会上方方面面参与的渠道，不能搞少数人决策，要充分发扬民主。所谓科学化就是指改革的程序和步骤要考虑成本收益原则，要符合国家、社会和人民利益最大化的价值取向。

要依法进行改革，把事业单位改革与公务员法的制定联系起来考虑，要把公务员的范围界定和职级划分及中央与地方公务员的区别考虑进去。一般来说，适应市场经济需要的发达国家公务员制度，是按照服务本位，而不是按照权力本位来界定公务员范围，把行政官僚和技术官僚都包括在公务员范围之内，而技术官僚大多是在我国所谓的事业单位工作，并由财政支薪的人员。公共产品和服务的大部分最终是由这些部门和人员来提供。我国行政支持类和公益类的事业单位就属于这种性质。因此，在我国事业单位改革过程中要考虑把这部分人纳入公务员队伍，按照公务员法依法进行统一规范管理，以减少这些单位管理混乱和职位腐败。

改革结果要符合社会主义的基本价值取向和我国政府的“以人为本”的社会发展战略。随着经济发展和社会的进步，社会对公共产品和服务的需求也会增加，我国事业单位改革要充分注意到这一社会经济发展的基本规律，着眼于提供高效优质的公共产品和服务。

此外，整个事业单位改革的指导思想、观念转变、文化认同、产权界定等问题都需要妥善解决。总之，事业单位改革是一项巨大的社会改革工程，需要不断地对出现的问题进行思考和妥善解决，加强法律法规建设和制度改革创新，解决体制性障碍，才能不断推进整个事业单位改革的顺利实施。