关于完善矿山地质环境保护法规的探索

高兴和¹　高世乐²　张君³

（1中国国土资源经济研究院，河北三河，101149；2大连理工大学，大连，116000；3农行齐齐哈尔市分行，齐齐哈尔，161000）

摘要　本文从现行的与矿山地质环境保护直接相关的法律和行政法规出发，探求怎样的矿山地质环境保护法规，怎样改进现有法规才能使其所确立的经济关系适合于生产力发展的需要。指出了现行法规在系统性、可操作性和产权界定三个方面存在的问题。提出了建立一部系统全面、产权适度明确、严格而富有实效、覆盖资源环境全部内容、条例纵横、实施办法交织的《资源环境法》。《矿山地质环境保护条例》是《资源环境法》下的条例之一。

关键词　地质环境　法规

应该建立一部专门的矿山地质环境保护法规已是共识。但是建立一部什么样的法规，还需要在已有法规基础上总结实践，理清经济关系，吸收适合于我国国情的国外先进成果。与矿山地质环境保护直接相关的法律主要有《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国矿产资源法》和《中华人民共和国土地管理法》等20多部法规，如果把地方法规和部门规章算在内就不易数清。这些法规有若干相同之处，我们从这些相同之处出发，探求怎样的矿山地质环境保护法规，怎样改进现有法规才能使其所确立的经济关系适合于生产力发展的需要。

1　建立一部协调一致，系统全面覆盖资源环境全部内容的《资源环境法》

已有的法规数量虽多，但是系统性不强，存在如下三个方面的问题：

一是相互衔接不紧凑，相互制约，给执法带来困难。不计地方性法规，从1980年到1996年仅国家和环保部门出台的法规就有286部，每月约有1.5部。一个接一个的法规使人感到麻木，感到法规的份量轻，这个法规的精神还没有消化好，那个法规又来了。太多，反而无益。我们并不简单地否认多，但要系统一致。在这286部法规中属于综合管理的法规有39部，其中，属于办法、管理办法、规定、暂行规定，管理规定的16部，约占40%，而属于通知意见和措施的有23部。法规调节的是环境保护中的经济关系，而经济关系是相对稳定的，经常做新规定，必定像高频波使物体不振动一样，使人们无所适从。

二是部门和地方竟相出台法规，在一定程度上导致了部门分割，地方独立，使市场竞争受到限制，使资源受到损失。有资料载：“长期以来，有的部门和地方搞指定产品，认定企业、最佳技术，有的不仅有国家有关部门和省市搞认定，甚至一个县也搞认定，你要进入我的市场，得先留下买路钱；行业垄断，部门保护，地方封锁，招标往往流于形式，暗箱操作严重；因此，常常出现使用认定产品和指定单位设计的工程，达不到规定的排放标准，也可以检测‘合格’，通过验收，地方封销、部门保护实际上是在保护落后，保护劣质产品”。对这种状态下的结果，这份资料中又写到：“另据某部门对已建成投运的5556套工业废水处理设施运行情况的调查，由于产品质量差不能正常运行、加上管理不善造成停运、闲置、报废和有效运行率不足等原因，有2/3以上的设施没有发挥效益。有的环境保护设施建成以后，问题不断，一天都没有正常运行过；有的甚至是建成之时，就是报废之日”。

由于相关法规的条文规定的不够精细，具体部门操作起来很困难，因而地方和部门有立法的客观要求。同时，由于通过立法能获得一定的权力，因而有竞相立法的主观愿望。这种主观和客观的驱动使得法规多而缺乏系统性。比如，现在冶金、建材、化工、电子和化工矿山都有了环境保护的具体法规，但是，矿山地质环境却还没有立上法。如果说上述部门立法是必要的，那么矿山地质环境立法也是必要的。

三是把本来相互联系密切的一个整体从行政体制到立法分割开来。自然资源，上至大气层，下至岩石圈，是密切联系相互依存的一个整体、一个系统，有许多共同特征。而环境和自然资源是同一枚硬币的两面，不存在那一个属于另一个的问题。比如，不论是自然赋予的还是人工改造的，都是有共同产权的公共物品。这一点上，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）给环境所下定义恰到好处。虽然有的法规强调综合开发利用，有的法规强调纳入国民经济发展计划，但是，把森林、草原、矿产、大气等作为个体看待，他们在自然资源这个大系统中的相互关系，法规中就没有体现了。我们更应该强调资源的总体规划、综合保护和综合开发利用，使各类资源互补，形成良性循环。

对于资源和环境管理，虽然行政体制分立，但是，立法可以把资源和环境放在一起。制定一部覆盖资源环境全部内容的《资源环境法》，可以弥补以上三点不足。在这部法规中，应该对资源、环境的综合开发利用、整体规划和保护，对产权界定，对建立在产权基础上的经济关系和管理制度做出既协调一致又全面系统的基本规定。同时，在《资源环境法》下条例纵横，实施办法交织。当然，我们希望在促进资源优化配置的前提下，权责规定具体明确，奖惩划界数量清楚。《矿山地质环境保护条例》应该是纵横的条例之一。

2　规定具体，可操作性强

这些法规的规定过于原则化，具体操作难度大，不够严格。其中的口号、愿望、要求多，而采取的具体有效的措施少。

拿《环境保护法》来说，该法1989年12月26日起实施，此前的《环境保保法》，于1979年9月13日第五届全国人大第十一次会议通过实施，历时已经20多年了。

该法的第四条规定：国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。

“我国水体污染总的讲呈恶化趋势。据不完全统计，目前全国工业、城市污水总排放量为584亿立方米，经过集中处理达标的只占23%，其余的大都未经处理或处理尚未达标就排入江河或用于农业灌溉。据调查，全国水资源质量评价的约10万公里河长中，受污染的河长占46.5%,90%以上城市水域污染严重。辽河、黄河、海河、准河等流域内污水与地表水径流比例已达1∶5.9至1∶13.7。海河流域最为严重，受污染的河道达62.3%。……据统计，全国因水污染每年造成的经济损失约430亿元；全国受污染的农田有1000多万公顷，损失粮食120亿公斤。”

“有关部门曾对全国118个大中城市地下水污染情况进行过调查，结果发现所有被调查城市的地下水都存在不同程度的污染，其中64%的城市地下水污染严重，尤其是苏锡常地区，浅层地下水已不能作为饮用水。1997年环保部门对全国204个地级以上城市的545个生活饮用水水源保护情况进行了调查，结果非常令人不安：180个以地下水作为水源的取水口（占供水量的28%）达不到国家颁布的《地下水质量标准》三类标准，其中31个水源地（占供水量的8.7%）理论上已不能作为饮用水的水源。而来自国土资源部的信息更让人心惊，河北省的地下水污染面积已超过5000km²，同时河北实际利用水量的71.8%正是来自地下水。”（见《中国国土资源报》，2000-03-30）

出现这些情况，我们采取的“有利于环境保护的经济、技术政策和措施”哪里去了，出现这样的后果谁负责任？在法规当中找不到答案。既然在法规当中找不到答案，那么这种法可执行，也可不执行。虽说不执行就是违法，但违法又怎么样呢？这种状况的存在是对《环境保护法》缺少具体措施的挑战。

该法第六条：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。

河流和地下水污染的那么严重，怎么很少有人控告、检举呢？难道是“一切单位和个人”都不知道吗？问题是，检举、控告者遭到打击报复怎么办？为什么要检举控告？不这样做又对“一切单位和个人”怎么样？甚至更为客观的问题不在于法规上规定的法律责任怎么样，而在于实际上“一切单位和个人”会怎么承担与不承担法律责任。类似上面列举的条文俯首可拾。实际上，法规的规定过于原则，具体操作难度大，不够严格，是“有法不依，执法不严”的根源之一。

3　产权界定，具体、明确

这些法规对与经济利益主体相关的产权界定不够明确。法规的大多数条文规范的都是直接涉及资源和环境的经济主体的行为，调节的也是这些主体与国家的关系。涉及公众者大体有四方面，一是鼓励进行科学技术研究，二是有保护资源环境的义务，三是有检举控告的权力，四是有成绩者由人民政府给予奖励。涉及政府官员者只有相同或相似的一条，工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。至于怎样使政府官员和公众诚实守法就没有下文了。对此，我们在讨论未来的矿山地质环境保护法规中陈述认识。

按科斯第一定理，在一国或一个独立政权辖区之内（科斯第一定理原无此界定，这一点是笔者加的），如果交易费用为零，不计收入效果，那么，不论产权如何界定，只要产权结构有效（即明确、排他、可转让和可实施）就能不产出负外部性，使资源配置达到最优状态。而现实中，没有哪一种制度下界定出的产权结构能够完全彻底有效。这并不是说科斯第一定理没有实际意义。按科斯第二定理，在交易费用大于零时，不同的产权体系（非有效的产权结构）会导致不同的资源配置效率。我们可以像用有理数表达2的算术根一样，不断寻求交易费用更低的产权体系。

对于产权定义，各家表述的言词不尽相同，但本质一样：是人们对资源所能行使的权力。这种权力是法规规定的，是强制的，是行为中必须遵守的与他人之间的关系。我国学者常修泽等认为产权“可以泛指人们排他性地拥有的一切使自己或他人受到损益的权力”^[1]。这是道破产权真谛的观点。

在矿山地质环境破坏和污染市场中具有独立经济利益的主体有四类：国家、政府官员、企业和公众。把市场比作运动场。国家是比赛规则的制定者，国家不但给运动员制定规则，也给裁判员和观众制定规则。政府官员是裁判员，是执法者。裁判员的裁判行为要受到运动员和观众的监督，如果裁判员没有公正执法也要受到强制执行的国家规则的制裁。企业是运动员，也是法规的执行者，同时又是对裁判员裁判行为的监督者。企业依法比赛，依法监督裁判员，如果企业违反比赛规则就要被罚，如果裁判员违反裁判规则，裁判员就要被监督者控告。公众是观众。公众依法观看运动比赛，依法监督裁判员的裁判和运动员的比赛，依法检举控告违规的裁判员和运动员。在这个赛场中，政府官员、企业和公众都在依法自由地进行他们各自的活动。在这个比喻中，国家制定的规则是至关重要的。比如对裁判员没有约束和监督机制，那么就会滋生腐败，关系网纵横交错，比赛半途而废，观众忿然而去。这样的规则必然使资源配置非优化，严重浪费资源。只有严格的富有实效的法规才能使矿山地质环境破坏和污染市场低成本运作，高效运行，资源优化配置。

政府官员的职责是执法。因此，法规应对执法内容、范围、权限做出明确的规定，从而有职有责，责任清楚，权力明确。企业可以向政府官员求情，还可以向政府官员行贿。如果政府官员因此而弄虚作假不公正执法，那么，他就应该依法受到处罚。但是，能发现政府官员没有秉公执法者，除了上一级政府官员外就是公众，清楚地知道自己是腐败造成低效率的最终受害者的公众对此最关心、最敏感。因此，法规不但要详细明确地规定出执法者违法时应该怎样处罚，还应该详细规定怎样有效地接受公众监督。

企业面大、量多，分散地存在着。如果每个企业都配一个甚至几个政府官员去执法，那么政府管理的成本就太高了。我们看到美国的做法，每10个大煤矿配一个专职监督检查员，其他矿种约每百个矿山配一个专职监督检查员。当然，美国的政府官员配法并不一定是最佳的资源配置做法，也不一定适合中国的国情，但它表明，有一个政府管理成本选择的问题存在。如果把公众的积极性调动起来，监督企业产生地质环境破坏和污染的情况，那么，第一，政府的管理人员可以大为减少；第二，由于公众的监督在时间上连续，在空间上并存，因此对产生地质环境破坏和污染企业的作用力度也比政府官员更大；第三，公众是地质环境破坏和污染使用价值的最终承担者，所以公众有积极性，不需要政府额外支付工资。但是公众的积极性必须得到有效地调动才能产生这样的效果。

公众不知道企业产生矿山地质环境破坏和污染的情况，就谈不上监督。澳大利亚和美国在企业开工之初就听取公众的意见，澳大利亚的西澳州还有五六十人专责处理“顾客服务”事务。公众应该依法在企业生产的全过程具有知情权。一般情况而言，公众的一员是地质环境破坏和污染的受害者之一。经济学家们多用“公有地悲剧”这个寓言来指出人们具有的心理规律：多人同时受害，每个人都不愿意先采取行动，放弃自己的暂时利益而赢得长远更大利益，只等待别人采取行动，自己“搭便车”。这种心理规律作用的结果是大家最终都受害。为了把公众中的每一员的积极性都调动起来，政府应该花小成本，换取大成本的节约。首先，公众的合法举报行为应该受到法规的有效保护。如果举报者不愿向社会公开举报行为，那么政府应该为其举报行为保密，以避免举报信还没寄出几天就返到了被举报者手中，使举报者受打击报复的可能性存在。其次，对于举报有功者，法规规定的奖励办法应是具体的，奖励的方式应按举报者的要求确定，在可能的条件下，不愿公开者应为其保密。再次，法规应该规定应按具体情况减免控告费用的方式鼓励依法控告者，规定应该是具体的，可操作的。另外，法规应该规定两级备案制，即在向所在地的执法机构举报、控告的同时把全部材料由举报人或控告人交给上两级执法机构备案，上两级执法机构给予回执。举报人、控告人不要求这样做者可以例外。法规作出这四方面规定就能实实在在地调动“一切单位和个人”的积极性，积极地监督产生矿山地质环境破坏和污染的生产行为，政府官员的队伍就可以大为缩减，像澳大利亚的西澳州一样，专责处理“顾客服务”事务的官员会把企业违法的信息迅速传递给执法官员。法规在上述四个方面的规定适合于公众监督企业的行为，也适合于公众监督政府官员的行为。总之，对于公众对政府官员和企业行为的监督，法规应该赋予公众知情权、举报行为受保护权、举报有功者获奖权，低成本控告权，多级同时举报、控告权。把这“五权”统称为公众的依法监督权。“派出所所长一句轻描淡写的话，就可以使一起案件从重或从轻发落。这种情况在全国并不罕见，但在河南省濮阳市公安局市区分局，上至局长下至一般民警，都失去了这个权力”。原因是“该分局将公安人员的执法活动置于互联网的监督之下。”（《中国青年报》，2002-05-18）可见，公众监督的力量是多么强大。

可以看到，上述产权可以实施，具有很强的排他性（规定的越具体、明确，排他性越强），但都不可转让（文中未提及的一些产权可以转让）。我们说把产权界定得具体、明确，是指在各种条件约束下尽可能具体、明确。这样界定出的产权，我们称为适度明确的产权。

参考文献

[1]常修泽.产权交易——理论与运作.北京：经济日报出版社，1995.