如何认识和理解东盟

一、如何认识“东盟方式”
　　1961年，泰国、马来西亚和菲律宾作为发起国成立了“东南亚联盟”，这被认为是东南亚区域合作的开始。1967年，东南亚推动区域合作的动力再现，泰国、马来西亚、新加坡、菲律宾和印尼五国外长签署了《曼谷宣言》，成立了“东南亚国家联盟”简称“东盟”，取代原来的“东南亚联盟”。此后，东盟不断扩大，到20世纪末，东盟已有10个成员国，实现了整个东南亚地区的联合。
　　　　东盟学习欧洲联合的经验，但并未照抄欧洲的做法和模式，而是根据自身的特点和需要，创建了独特的“东盟方式”。东盟成立依据的是一份宣言(《曼谷宣言》)，其内容只有一页纸的篇幅，它不是宪章，也不是条约，只是共识，是共同的承诺。“东盟方式”的内涵被称之为“不写下来的规范，非正式的理解”；所依托的是“六大原则”，即尊重主权和相互依存，不干涉内政，不使用武力，避免使双边问题在地区层面对抗，协商一致的决策过程和谨慎处理敏感问题。概括而言，“东盟方式”的内涵主要包括：
　　其一，渐进推动东盟的扩大与提升，坚持将东盟事务放在东盟框架之下解决，以增强本地区内部的凝聚力。东盟的价值不在于实现地区的高度一体性(或者单一性)，而在于在保持多样性的前提下，推进协商与合作。“东盟方式”的贡献在于：以合作为出发点，创建“协商与一致的文化”；通过每年组织上千次各种各样的会议，构建广泛和多层次的“沟通渠道与网络”；通过坚守不干涉原则，创建“安静外交与冲突管理机制”。东南亚是世界上差异化最大的地区之一，区内各国在政治体制、发展水平、种族和宗教等诸多方面存在多样性。东盟的作用不是要把它们统一起来，而是在合作框架下实现和谐共处。维护多样性是东盟开展合作的基础，而通过合作实现共同发展则是各成员国一致的追求。因此，东盟的发展进程被认为是亚洲包容性文化的具体体现。
　　其二，坚持以经济发展为基础，通过东盟机制逐步推进区域内的市场开放，改善发展的综合环境。自20世纪70年代中期起，东盟开始把推动内部市场开放、优化内部发展环境作为合作的重点。一方面，东盟内部差别大，有些成员国经济欠发达，必须走一步看一步，根据情况和需要制定加速计划；另一方面，内部和外部情况变化迅速，必须根据形势的变化及时进行调整，“趁热打铁”，不断以新进程推动开放进程深化)
　　东盟开展经济合作的方式不是靠动员内部资源开展集体项目建设，而是采取推动市场开放、改善区内市场环境、增强区内对外部资源投入的吸引力的方法。事实上，东盟作为发展中国家的联合体，内部可动员的资源有限，其最大的资源是市场潜力，因此，市场开放本身可以创造资源。特别是在发生金融危机之后，东盟是靠加速开放来增强吸引力和创建活力的。事实证明，这种做法促进了资本向东盟的回流，加快了其经济恢复和增长的步伐，对东盟国家走出危机发挥了重要作用。
　　东盟改善发展环境，不仅仅依靠推动市场开放(包括货物贸易、服务贸易和投资领域)，还通过大力推动经济合作。东盟开展经济合作，一靠成员国内部，二靠拓展外部。东盟提出了互联互通计划，并为此制定了落实的“行动计划”。互联互通计划不仅包括建设相互连接的基础设施，也包括相关法规的互联互通和人员流动。
　　经过上述努力，东盟由一个经济落后的地区发展成为一个具有活力和吸引力的地区，尤其是一些新成员国，实现了持续的高增长，有的已较快走出了低收入国家行列，跨入中等收入国家行列的门槛。
　　其三，构建具有东盟特色的共同体。东盟共同体的建设确立了符合本地区实际的定位，而不是照抄已有的模式。东盟共同体不是像欧洲那样建立一个单一的组织，而是由“经济共同体”、“安全共同体”和“社会文化共同体”三个框架组成。东盟共同体的建设强调舒适度，即各方的接受程度，亦即可行性。这一点非常重要，因为超出接受能力的进程，要么会造成成员国之间的分裂，要么会导致半途而废。
　　东盟共同体的建设是一个“自然的发展进程”，东盟于2007年制定了《东盟宪章》，这是东盟合作进程的一个重要转折。东盟的成立是以“志同道合”为基础的，而有了宪章则不同，它意味着用法律的形式确立了东盟这个组织的地位、目标和原则。宪章规定，东盟是一个具有法律地位的区域组织，成员国应当严格遵守宪章的规定，在本国法规与宪章有冲突时要以宪章为准绳，从而保障成员国都在相同或相似的法律框架下推进一体化进程；东盟可以作为一个整体对外交往，并与其他国家和组织签署重要协议；东盟拥有行之有效的运作机构，具有集体决策权力。《东盟宪章》的制定表明，东盟已由一个松散的合作平台发展为具有法律地位和决策效力的区域合作组织。这是东盟由开展功能性合作走向共同体建设的一个基础。
　　东盟的发展经验表明，进行区域合作是实现地区稳定、和平与发展的有效途径。东南亚地区本来没有开展区域合作的历史，而通过渐进的合作进程，成员国逐步培养了合作精神，构建了“共享文化”和“共享利益”的基础，提升了区域的作用和影响力。在东盟的发展进程中，怀疑甚至批评的声音一直相伴而生。批评者认为，东盟提出的项目和计划太多，但缺乏行之有效的落实机制。这在很多情况下是事实，特别是东盟缺乏集体资源，缺乏向区内提供公共产品的能力，主要依靠外来资源。东盟的成功靠的是战略设计和“韧性决心”。战略设计的意义是制定推进目标，把目标作为行进动力，特别是后一个方面，是东盟推动合作进程的一种方式。所谓“韧性决心”，就是坚持不懈，面对复杂和困难的情况时，既具有忍耐性，又具有决断性，坚持不后退，继续推进合作进程。
　　对于东盟发展本身的研究，可以有不同的角度。例如，其“软机制”特性对落实达成的共识或者提出的计划缺乏约束性，从而使落实的实际效果大打折扣，导致“说得多，做得少”。但是，也可以从另一种角度来理解，即如果是“硬机制”，差别很大的10国将很难在制订计划上取得共识，进而使整个发展进程陷入僵局。以接纳缅甸为例。东盟的“安静外交”还是对缅甸的政治稳定转型起到了积极作用的，避免了因压力过大而产生“政策逆反”或者激起国家内乱。(17)当然，东盟本身是有缺陷的，例如，尽管其不干涉内政原则保证了成员国的自主性，但是一些成员国自行其是，对他国和东盟的利益造成损害，对此，东盟几乎无能为力。另外，东盟的“舒适性原则”虽然为成员国提供了灵活的空间，但也往往使东盟落实行动议程的成效大打折扣。
　　二、如何认识“以东盟为中心”
　　“以东盟为中心”是东盟发展对外关系与开展对外合作的一个基本原则。“中心”原则大体上有两个基本含义：一是维护东盟的核心地位，二是坚持东盟的主导性作用。这两个方面不可分割，目的是维护东盟的核心利益，保证其在对外合作中不被分化和瓦解。
　　东盟作为一个区域组织，在拓展对外关系时始终坚持两个战略基线：一是构建由自身打造的地区力量平衡网，通过构建外部力量的平衡和制约，来防止任何一种力量，尤其是大国力量垄断地区事务，防止因力量失衡而在本地区发生殃及自己、损害自身利益的冲突或战争。二是在推进区域合作机制的建设中，始终保持由东盟出面推动、东盟与各方进行协商的架构。这样做有两个重要含义：其一，东盟作为一种集体力量，以为本地区创建安全环境为己任。在这种创建中，东盟不是用自己的硬实力与大国抗衡，而是利用自己的“软实力”，即区域组织的力量与大国周旋，利用大国力量平衡争取自己的主动性。其二，东盟发挥导向作用，但并不固执己见，而是作为协调中心，吸纳各方的意见，形成基本共识，这种共识有一个基本前提，那就是东盟自身同意，对自己有利。
　　东盟的这种以自我为中心的操作，看似有些自私和霸道，但事实上，它不过是一种务实和技巧的选择。其实，坚持以东盟为中心对于东亚地区的合作来说也有着特殊的意义，那就是在其他国家不能合力推动的情况下，东盟就成了真正的“驭手”了。当然，有时这也会对东亚地区的合作进程产生不利的影响，即东盟在重要的问题上可能会犹豫不决，缺乏推动落实共识的实际手段，在某些情况下甚至拖后腿。尽管如此，其他国家依然认可和接受东盟，甚至等待东盟发挥作用。在这方面，“区域全面经济伙伴关系”的推出就是一个很好的例证。中日两国在推进东亚自贸区进程上出现分歧，中国力推以“10+3”为基础，日本则坚持以“10+6”为基础，在此情况下，只能由东盟发挥作用，提出推进方案。但是，从2006年到2011年，东盟迟迟不做决断，只是到了美国推进“跨太平洋伙伴关系协定”取得进展，4个东盟成员国参加TPP，东盟和东亚合作面临巨大挑战的情况下，东盟才在2011年提出构建RCEP的计划。该计划一经提出，立即得到中日韩和印度、澳大利亚、新西兰的支持。东盟为RCEP提出了指导原则，并出面组织谈判议程。这样，东盟的“中心地位”得以确立。
　　坚持和确保以东盟为中心的最好体现是其推动的“10+”框架。这个框架既包括东盟推动的东盟—对话伙伴国机制，也包括东盟与多个国家分别构建的自贸区，以及“10+3”、“10+6”自贸区框架。各个层次的“10+”对话框架及自贸区框架，都由东盟作为设计者，形成东盟优先、以东盟为基础和东盟主导的结构。在国际关系和区域秩序的构建上，像东盟这样能在区域合作中发挥主动性和建设性的尚无他例。
　　东盟对话伙伴机制的建立体现了“以东盟为中心”的战略。东盟先后确立了10个对话伙伴国：澳大利亚、加拿大、中国、欧盟、印度、日本、新西兰、俄罗斯、韩国和美国。应该说，建立对话伙伴国机制是东盟发展对外关系的一个创造，它有别于传统的结盟关系，也不同于不结盟关系，是其开展平衡外交的一个手段。不仅于此，东盟还利用这一机制与对话伙伴国发展起了多样性的合作，而对话伙伴国也利用这个机制拓展了与东盟的合作关系。
　　构建“10+1”自贸区使东盟的中心地位得到进一步加强。本来，与东盟构建自贸区是中国的提议。但是，东盟坚持以“东盟+”框架来构建，把它作为“10+1”对话机制下的合作内容。在中国—东盟自贸区的构建中，中国把东盟作为一个整体进行谈判，这对东盟意义非凡。事实上，在此之前，东盟作为一个整体与外部并没有达成实质性的自贸区协议。当然，把东盟作为一个整体来对待，对中国也是求之不得的，此举可以使谈判变得“简单”，因为与一个整体谈判，显然要比与10个差别很大的成员国分别谈判容易得多。东盟与中国构建自贸区的成功，增强了其拓展“10+1”自贸区框架范围的信心，助其积极推动与日本、韩国、印度、澳大利亚与新西兰、以及欧盟构建自贸区。把推动市场开放与开展经济合作融为一体的自贸区建设，大大丰富了东盟与对话伙伴国关系的内容，深化了与对话伙伴国的关系，也为东盟发挥“进程设计者”的作用，维护东盟的中心地位积累了经验。
　　其实，在上述机制的构建过程中，东盟并不具备居高临下、掌控方向的能力。在很多情况下，都是对方推着东盟往前走。例如，在中国—东盟自贸区的构建中，中国提出的许多创意，都得到了东盟方面的理解和支持。因此，“以东盟为中心”并不等于一切都由东盟说了算——实际上，东盟也不具备这个能力，而是让东盟更有参与合作的自信。与东盟开展合作，获取东盟的理解和支持非常重要，而要得到其理解和支持，则必须充分考虑到其特殊的利益关注和接受能力。例如，中国提出的“早期收获”计划，就考虑到了东盟欠发达国家出口农产品的比较优势，提出谈判内容可先易后难、分步推进(先货物贸易，后服务贸易和投资领域)，对欠发达成员给予照顾等，就是充分考虑了东盟的利益关注和新成员参与合作的能力。中国提议与东盟共同建设博览会平台，就是考虑到为双方，特别是东盟国家提供商品展示平台，扩大交流渠道等等。当然，中国也有自己的利益考虑。这里所要强调的是，理解和认可东盟的中心地位，对于合作方来说，重要的就是充分考虑东盟方面的特殊利益关注；而从东盟方面来说，则是要把握住进程的主导权，让合作伙伴考虑和照顾自身的利益关注。东盟这样做非常必要，因为其内部无论是发展水平还是利益关注差别都很大，如果东盟不能体现其整体与差别利益的均衡，它自身就失去了内聚力。
　　东盟地区论坛是东盟构建以己为中心的大国平衡战略的重要机制。东南亚地处海陆要冲，是各种力量博弈的重点地区。冷战结束、两极格局解体后，国际局势和国际关系发生了重大转变。面对新形势，东盟于1992年决定启动地区政治与安全对话，次年的第26届东盟外长会议安排了东盟6个成员国、7个对话伙伴国、3个观察员国和2个来宾国外长就开展安全对话进行协商，各国外长同意在1994年启动东盟地区论坛机制，就地区政治安全问题进行对话与协商。此后，东盟地区论坛每年在东盟国家召开，成为地区最有影响的安全对话合作机制。目前，该机制已有23个成员国，不仅包括亚太地区的国家，也包括欧盟。东盟地区论坛是官方合作机制。按照设计，该机制的功能将逐步提升，合作内容将逐步深化。其发展进程被分为三个阶段：“建立信任措施”，“开展预防性外交”和“探讨解决冲突的方式”。截至2011年，东盟地区论坛实施了100多个建立信任措施的项目。2011年的第18届外长会议通过了《ARF预防性外交工作计划》，表明它准备进入第二个阶段，即“开展预防性外交”阶段。为了维护东盟在东盟地区论坛中的中心地位，一直以来，东盟地区论坛作为东盟外长会议的后续议程，由东盟当年的主席国主持，主要的议题和规划设计均由东盟秘书处负责。
　　当今世界和地区的安全问题复杂多变，安全力量格局发生了重要的调整和转换，新的矛盾和战略竞争加剧。东盟一直把握住两个要点：一是就危及安全的重要问题展开官方对话与讨论；二是使论坛成为加强交流、缩小分歧、凝聚共识的平台，避免成为争斗的场所。做到这些很不容易，因为地区安全问题不像经济关系那样存在市场机制的内在联系，而往往是国家利益和力量的博弈和争斗，寻求共同的利益基础和构建合作机制都涉及复杂的因素。因此，尽管东盟地区论坛一直坚持开展活动，但并没有按照原定的构想使合作的机制和功能得到显著提升。从特征上讲，东盟地区论坛是一个由中小国家集团主导的国际安全对话合作机制，尽管东盟基本上掌控了其发展方式和节奏，使大国参与而不是主导，对大国力量进行“软制衡”，但是，一些大国还是可以突然推出自己的议程，有时候还会与东盟的个别成员国联手提出本不属于设定议题的问题。
　　事实上，维护东盟的中心地位，最大的挑战是其自身内部的向心力和凝聚力问题。鉴于东盟本身的限制，它并不能完全掌控成员国的自我行动，也不能限制成员国发言的自由。如何让东盟地区论坛的进程转入具有效力的预防性外交阶段，对东盟来说是一个考验。在构建以东盟为中心的经济开放合作框架中亦如此。一些成员国尽管参与和支持东盟的整体构建，但是在很多情况下，并不受东盟整体议程的限制。
　　东盟的大国平衡战略也受到美国“重返亚洲”战略的冲击。美国是超级大国，在亚太和东亚有着重大的利益和影响力。本来，东盟一些国家企图通过拉美国介入地区事务来平衡中国，但是，美国的“重返”战略使得力量的天平向美国倾斜，东盟一些国家(如菲律宾和越南)借机拉美国与中国对抗，把东盟的整体平衡战略给肢解了。事实上，美国的过度介入和重塑主导权的努力对东盟的整体团结和发展是一个威胁，使得一些进程难以按东盟的核心设计发展。在世界与地区力量格局发生重大转变的新形势下，东盟如何找到自己的新位置，如何运用自己的集体力量维持地区力量平衡，如何维护地区合作的大框架与利益均衡，使自己处在“四两拨千斤”的中心位置，对它来说是一个新的考验。在复杂剧变的东亚和亚太地区，东盟如何维护和进一步加强其中心地位，还有很多未知数。不过，东盟肯定会努力的，因为若不如此，其本身的发展就会受到更大的挑战。
　　当然，值得思考的是，从东亚区域合作的角度来认识，以“东盟为中心”也提出了一个东亚区域合作的目标和架构问题。从目标来分析，如果东亚合作的最终目标是建立单一的区域合作机制，那么，其路径就可能只有两个选择：一是实现东盟的扩大，即吸收其他国家参加，将其扩展成一个以东亚地区为基础的大东盟，如果这样，东盟就只剩一个名称，而其内涵和结构都会发生变化，因此，东盟恐怕不愿意让像中国这样的大国加入。另一种选择是东盟解体，东南亚国家融入到更大的区域合作组织中，如果这样，以东盟为中心也就无从谈起了。也许，这正是东盟所担心和极力要避免的。如果这两个选择都不现实，那么就要思考和设计一个包容的东亚区域合作大框架，既可以保持东盟的存在，又可以让东亚区域合作机制得到发展。
　　其实，东盟坚持以己为中心所构建的也是一个具有很强包容性的框架。以RCEP为例，其目标是建设一个包含16个国家的大市场，推动一个包容的大框架，东盟以一个区域组织的定位参与并发挥领导作用。尽管东盟在RCEP的设计和谈判中保持了中心地位，发挥了主导性作用，但是，RCEP所创建的是一个参与者平等与共享的开放大市场，也就是说，东盟市场将被融入到一个更大的市场框架之中。东亚的金融合作也基本上如此，由13个国家组成的东亚货币储备基金也没有设立单独的东盟机制。显然，对于功能性大区域机制的构建，东盟并不反对，也许，东盟所排斥的是那种能稀释掉东盟的统和的东亚地区制度性构建。这为我们构建未来东亚区域合作的目标和框架提供了一种视角，比如，把东亚共同体作为一种宽松的包容性地区合作目标和框架，其中仍然可以容许东盟存在，并使其保持“中心地位”，发挥积极的作用，这样，也许东盟会对其给予更大的支持。
　　三、如何认识东盟共同体
　　按照规划，到2015年底东盟共同体就要建成了。实际上，东盟共同体是一个“大厦”，由三根支柱支撑：经济共同体、安全共同体与社会文化共同体。这样的设计是独一无二的，是区域合作制度建设的一个创新，也是东盟包容性原则的一个很好的体现。
　　建立经济共同体不是要建立超国家的区域管理机制，而是建立单一市场和单一生产基地，也就是说，在自贸区的基础上进一步提高市场开放程度，进一步改善经济发展的环境，加强区域生产网络的链接，降低产业链运营的成本，以促进区内经济的全面发展。东盟经济共同体的基本特征是：一个单一的市场和生产基地，一个极具竞争力的经济区，一个经济平衡发展的经济区，以及一个与全球经济接轨的经济域。而一个单一市场和生产基地主要体现在商品、服务、投资、资本和技术工人的自由流动上。东盟经济共同体的建设不是遵循传统的关税同盟→共同市场→经济共同体的路径，而是根据东盟的具体情况另辟蹊径。东盟经济共同体是在东盟自贸区的基础上发展的，实际上是一个升级版的自贸区。2015年是东盟建设经济共同体的时限，届时必须完成一系列必要的指标，但它不是最后的期限——这与欧洲方式很不相同——在此之后还会不断深化。事实上，东盟内部存在着巨大的差别，而东盟作为一个组织并没有为欠发达成员提供援助的资源，这在很大程度上使东盟内部缺乏很强的“共享认同”感。特别是，共同体建设自上而下的认同和推动方式，使得民众对共同体的认知比较弱，许多国家的民众并不知道经济共同体会给他们带来什么好处。而当年欧盟建立统一大市场时，除了进行完备的立法准备外，还花了很大的气力进行社会宣传和公民教育，以让民众对其有充分的了，从而获得民众最大限度的支持。与欧盟相比，迄今，东盟在普及有关东盟共同体的宣传和教育方面所做甚少。
　　根据《东盟社会文化共同体行动计划》，社会文化共同体的目标主要包括：共建社会关爱，共同应对贫困、平等和发展问题；提高人力资源的竞争力，推动建立社会保障体系，以应对经济一体化带来的社会影响；推动可持续发展和良好的环境治理；提升社会凝聚力的基础；等等。社会共同体的基础是相互理解、睦邻友好和共同的责任，保护人权及社会正义。而文化共同体的基础是尊重多样性发展，加强相互交流、借鉴和学习。东盟社会文化共同体建设不是推行共同的社会政策、共同的文化与价值观，而是发展互助合作的精神、相互尊重与学习的精神，建立一个和睦共处、相互支持、共享安康的地区。东盟社会文化共同体的一个突出特征是，其内容不仅涉及社会公平问题和文化认同问题，还涉及环境和生态保护等问题，强调把东盟建成一个可持续发展的地区。
　　安全共同体的目标是维护地区的共同安全，但它不是通过加强东盟组织的集体维护能力来实现，而是靠加强内部协调、降低发生冲突的风险、消除或削减危及安全的因素来达到。东盟安全共同体的建设坚守尊重国家主权、互不干涉内政和不使用武力的原则，致力于创建内部的和平环境，如非核化、避免军备竞赛、不使用武力和不以武力相威胁、和平解决争端、培养和平意识与责任等。显然，东盟安全共同体所创建的地区安全，并不是以集体的安全力量解决对安全的威胁，或者通过成员国让渡国家的安全管理权、提升集体的管理权来解决，而是通过集体达成共识、对危及和平的行为进行规范来实现。
　　东盟的安全涉及对外关系，因此，如何处理好与外部国家的关系，特别是与大国的关系特别重要。东盟采取对话合作、力量平衡的战略，即与外部国家进行政治与安全对话，开展协商与合作，构建以东盟为中心的大国力量平衡机制，消除外部力量在本地区发生对抗与战争的可能。东盟制定了《东南亚友好与合作条约》和《东南亚无核条约》。东盟的所有对话与合作伙伴国都需要签署这两个条约，承诺遵守条约的原则。
　　由“盟"到“共同体”，是一个历史性的转折。这是因为，一则，共同体的建设有了经成员国签署的法律文件——《东盟宪章》。《东盟宪章》从起草到通过，历经三年，先是成立名人小组就宪章的框架与原则提出建议，后由高官提出宪章草案交由首脑会议讨论通过，最后再由各成员国签署。鉴于宪章已经过各国议会批准，落实宪章应是各成员国必须履行的法律义务。二则，东盟由此具备了法人身份，成为代表成员国的国际组织。这样，其他国家就可以向东盟派驻大使，发展与东盟的关系，从而使东南亚地区“有一个稳定的地区秩序”。三则，构建支持东盟共同体发展的管理制度，使其有一个“内聚性的制度框架来管理”，变成一个“更有效率的组织”。
　　东盟共同体的建设按照“东盟方式”进行。它不像欧洲统一大市场建设那样，需要制定几百项法律，把每一个方面的问题都用法律的形式加以规范，凡事都要“依法办事”。东盟共同体建设是靠落实成员国达成共识的建设指标，各成员国都为完成这些指标做出具体的努力。