什么是社区组织

促进城市社区非营利组织健康发展的对策研究

河北省社会科学院课题组

（一）本研究的分析框架

1.基本概念的界定

国际上大多数研究在分析社区非营利组织时，一般都使用“社区组织”这个概念。社区组织一般被认为是关注社区需求和社区问题解决，满足社区成员需求，实现社会公正，为实现社区公共目标而开展活动的各类非营利组织。

国内关于社区非营利组织的概念没有统一的界定。王名比较早地使用了非营利组织这个概念，他在《中国社团改革》一书中认为，“社区层面的各种中介组织伴随社区建设迅速成长起来”,从他的描述来看，其中的“社区中介组织”指的就是社区非营利组织；张明在《论第三部门在社区建设中的功能》中认为，“社区中的第三部门既不是政府或其附属机构，也不是以营利为目的的企业单位，而是那些主动承担社会公共事务和公共福利事业的社会中介机构”。张明使用了“社区中第三部门”的概念，指出了社区非营利组织活动的部分领域和基本特征，但是没有准确描述出社区非营利组织的主要功能和其他特征；于燕燕在《非营利组织与社区发展》中认为，“社区非营利组织是不以营利为目的、主动承担社会公共事务和公共福利事业的社区中介机构”，类似于西方社区组织的概念，没有进一步描述中国社区非营利组织的具体特征；还有一些研究者认为，社区非营利组织是“指由组织和个人在街道、居委会范围内单独或联合举办的各类民间组织”，这种观点比较笼统，不能反映出社区非营利组织的特征和功能；也有人认为，社区非营利组织是指社区内居民自发形成，开展各种娱乐型、服务型、公益型等活动的各种团队或小组。如秧歌队、舞蹈队、邻里互助小组、综合包户队、学雷锋小组等。这一描述指出了社区非营利组织活动的领域和内容，但没有概括出社区非营利组织的特性；在实际工作部门, 一般认为社区非营利组织是社区内部具有社会团体性质或具有非企业单位性质的组织, 这样定义可以与现阶段的民间组织管理体制接轨,便于在实际工作中操作。

我们认为，上述各种观点都从不同侧面反映了社区非营利组织的特征。本项研究对社区非营利组织概念的使用，主要考虑研究的需要，同时参照国内多数学者的观点，并依据国内社区非营利组织发展的新特点，将社区非营利组织界定为：社区非营利组织是社区范围内社区居民组成的各种组织，它是以本社区成员为主体，本社区区域为主要活动场所，遵守国家法律、法规和社会公德，以自我管理、自我教育、自我服务、自我娱乐为主要活动目的，社区居民自发形成的非营利性的群众团体队伍或组织。这个概念界定比较宽泛，只要是具有一定组织特性、不以营利为目的并且以为社区居民提供服务为主要活动内容，就将其纳入了社区非营利组织的框架之内。其中突出了社区非营利组织的社区地域特征，并且强调了社区非营利组织活动的基本原则以及组织的非营利性和民间性。

2.社区非营利组织的特征

社区非营利组织在发育、发展的过程中，由于其特定的内涵和公共服务功能，具有与政府组织、经济组织不同的特征，也由于各地社会经济发展水平的差异，因而也呈现出不同的地域特征。

（1）非营利性。非营利意味着组织的利润不能分配给所有者和管理者，收入必须服务于组织的基本使命，不以营利为目的是非营利组织与其他私营组织的最大区别所在，是非营利组织的根本特征。

（2）组织性。组织性意味着有内部规章制度（可以是不成文的）、有负责人、有经常性活动。非正式的、临时性的、随意性的群体不能算作非营利组织，有无常设机构、有无固定活动场所、有无活动资金不作为判断组织程度的标准；

（3）民间性。民间性意味着组织在体制上独立于政府，既不是政府的一部分，又不受制于政府，非营利组织必须是民间性质的。

（4）自治性。自治性意味着各个组织自己管理自己，既不受制于政府，也不受制于企业，还不受制于其他非营利组织。

（5）志愿性。参与这些组织的活动是以志愿为基础的，即只要参与者是志愿的参与就可以了。

不同城市、不同社区有着不同的社会经济条件，社区非营利组织在发育和成长过程中存在着明显的地域特征。经济较发达、政府效率高且管理机制灵活的地区,社区居民的意识观念开放,社区非营利组织发展相对成熟一些。经济欠发达、政府管理机制僵化地区,社区非营利组织的发展相对滞后；城市经济与社会发展水平高,基础设施健全,管理先进,社区非营利组织发展成熟且数量较多。城市总体经济社会发展状况较差、社区居民的观念意识落后,社区非营利组织发展相对落后。

3.社区非营利组织的分类

根据不同的标准可对社区非营利组织进行多种分类，目前理论界比较常见的分类方法有以下几种。

（1）沿用民政部门对民间组织的分类标准，将社区非营利组织划分为具有社会团体性质和具有非企业单位性质两类。

（2）按照组织创办时期资源提供者的不同，将社区非营利组织粗略划分为政府提供类、民间提供类、合作提供类。

（3）根据组织目标与受益者的关系，将社区非营利组织划分为服务组织、公益组织和互助组织三类。

（4）按照组织形成方式可以分为自下而上和自上而下两种。自下而上是指民间自发成立的非营利组织。自上而下是指有关政府部门或非营利组织将职能延伸到社区或是依照规定由上级部门发起或批准成立的。

（5）按照组织的法律地位可以分为正式登记注册的（法人）、在街道和居委会登记备案的、完全自发的三类。

（6）按照组织功能的发挥情况可以划分为好、中、差三类。

以上几种分类法各有优劣，第一种分类法沿用民政部门的分类，有利于政府管理；第二种分类法按组织创办时期组织资源提供者的不同进行分类，这种划分的麻烦在于它必须确定组织的资源的多大比重来自于会费、捐款或其他收入才够格划入非营利组织范畴，而且如采用此种分类，居民委员会将会被排斥在社区非营利组织之外；第三种分类根据组织目标与受益者关系分类，可以清楚显示出受益者与服务者的关系，但是不足以清楚表示组织活动的领域与组织的结构；第四种分类按组织组成方式划分为自下而上和自上而下两种，有利于分析组织的组织方式，但是这种划分太粗，对于组织其他方面的特征和活动领域缺乏关注；第五种分类按照组织的法律地位进行分类，目前组织登记只是处于试点阶段，对于多数城市不适用；最后一种分类方法有利于对组织的功能进行区分，但是组织的发育程度、活动领域及组织目标不清楚。任何分类体系都不可能尽善尽美，一种分类方法一般可以突出说明一个方面的功能和特征。在研究具体问题时，往往分层使用几种分类方法，从多个角度探讨非营利组织的功能和特征。

因此，根据国内社区非营利组织的现状和发展水平，特别是石家庄市的实际情况，同时考虑本项研究的具体需要，按照非营利组织功能及其与政府的关系密切程度，我们将社区非营利组织划分为社区法定组织、居民议事组织、公益型组织和文体型组织等四个基本类型。同时，在分析过程中，从社区类型、组织发育程度、组织规模等角度，进行了更为详细的分类。

4.社区非营利组织的功能

随着市场经济体制不断完善、政府职能转换和社区不断发展，社区非营利组织作为社区中一种新型群众组织形式，正在发挥着日益重要的作用。从能够查阅的国内外文献资料和我们对石家庄市非营利组织实际调查情况看，社区非营利组织主要具有下列功能。

一是弥补政府资源不足的功能。扩充社区建设资金来源,补充政府财力、物力的不足。

二是沟通功能。作为政府与居民之间的纽带，沟通政府与社区居民关系。

三是推动和制约功能。影响政府决策、推动政府改革,制约政府不合法或不合理的行政行为。

四是社会整合和促进社会团结的功能。凝聚社区成员,维持社会的一致性和凝聚力。

五是动员居民参与社区活动的功能。动员社区成员主动参与社区建设,共同管理公共事务。

六是带动居民增强社区意识的功能。强化社区成员的社区归属感、认同感,增强社区共同利益的意识。

社区非营利组织的历史变迁

社区非营利组织由来已久，建国以来它的诞生、发展与壮大大体经历了三个时期，并同时与我国基层社会管理方式的变迁紧密相连。

第一个时期是单位制时期。计划经济时期，虽然街道和居委会已经存在，但对基层社会管理起主要作用的是单位，“单位办社会”，单位是社会管理的主体。这一时期，非营利组织主要是依托于单位发展起来，实际上，这时的非营利组织还不是完全意义上的非营利组织，它一般没有独立的章程和发展空间，组织的活动和规则由所属的单位制定。

第二个时期是街居制时期。随着市场经济的发展，单位制在我国社会生活中不断弱化，一些社会组织管理职能逐步从企业、机关中分离出来，街居制开始成为基层社会管理的主要形式。这一时期，非营利组织开始在社区中产生，依托于社区而不是单位而存在，但这一阶段中的社区非营利组织处于起步阶段，是社区非营利组织的雏形，很多管理和规则还不完善，规模和数量也比较少。

第三个时期是社区制时期。进入90年代末，我国城市社区得到了很大发展，社区开始承担重要的社会管理和服务职能，有些城市已经把管理名称“街道办事处”改为“社区”，其内容也发生了重大变化。但在很多城市，社区制只是一个追求的目标，社区的功能尽管趋于完善，但社区作为一个自治的独立单元还有很长的路要走。街道和居委会以及和政府的内在联系仍然是社会基层管理的重要因素。社区制尽管初露端倪，但它为非营利组织提供的生存空间已经表现出来，随着社区功能的完善，社区中政治（办事处）、经济组织（企业单位）和社会组织（非营利组织）都得到了发展，特别是被人们称为第三部门的非营利组织，在进入90年代以后发展迅速。据统计，目前全国社会团体达到了20多万个，民办非企业单位80多万个，这些组织多数分布在社区，属于为当地居民服务的非营利组织。非营利组织在管理社区事务、丰富居民生活、调节群众纠纷等方面正在发挥着十分重要的作用。

社区非营利组织是伴随着社区功能的逐步完善而发展的。我国社区功能的完善和非营利组织的出现源于下列原因。

一是计划经济体制向社会主义市场体制过渡，政府职能发生了重大变化。这种变化的基本趋势是“小政府、大社会”。小政府的结果是政府不仅从微观经济领域退了出来，而且很多社会管理的职能也逐步向社会管理让渡。社会管理向基层转移就是在这种变革中实现的。这样，社区成为我国社会中一个非常重要的管理层次，一大批中介组织开始发展起来，陆续承担起原先政府管理的职能。

二是作为市场经济的补充，追求公平的组织开始出现。市场经济追求的是利润最大化，但社会成员支配资源的能力有很大差别，所以一些人成为市场经济大潮中的弱势群体。他们需要社会的关怀、关心和帮助，一些类似于慈善机构的社会保障组织诞生了。比如，志愿者组织、老人互助组织、街道福利组织等。

三是社会经济发展，人们生活水平提高，更多的人开始关注娱乐与健康。进入90 年代中叶以来，城市中居民的收入有了明显提高，目前城镇居民可支配收入超过了6000元人民币，省会石家庄已经超过7000元人民币。物质生活的提高必然带来精神生活的需求，社区中一些以娱乐、健康等为特征的团体和组织应运而生。其中，相当一批的群众自娱自乐类型的，如腰鼓队、秧歌队、合唱团、健身中心等，这些组织成为新时期社会文化生活的重要部分。

四是我国老龄社会的到来，退休、离休的老职工增多，他们成为当前社会非营利组织的重要力量。我国职工的退休年龄男60岁，女55岁，有些企业更是规定40多岁就可以退休，而平均预期寿命70多岁，一些大城市如北京已接近80岁，这样，职工在退休后还有20多年，甚至30年的生命期，除一些职工开始退休后仍然从事一些经济活动外，多数人处于休闲状态，享受老年生活在社区有着广泛的群众基础，所以最近几年出现的很多文体非营利组织多数由老年人组成。