水泥包装袋不符合标准规定该不该处罚

《中国质量技术监督》2012年第12期“抛砖引玉”栏目刊登的《使用普通编织袋包装水泥应如何处罚》介绍了这样一起案例：2012年8月3日，甲县质监局接到群众举报称：A水泥有限公司（以下简称A公司）生产销售的水泥未使用复膜塑编袋或复合袋。甲县执法人员马上进行检查发现：该公司成品库内存放有待销售的普通硅酸盐水泥20吨（每袋50kg，共计400袋），包装袋均使用普通塑料编织袋，在原料库内存放有普通塑料编织袋36捆（每捆100条）。执法人员对库存产品进行了抽样送检，经甲省产品质量检验所检验，该批水泥质量合格。执法人员经查阅票据和调查相对人得知：上述普通塑料编织袋共定制50捆，使用这种包装袋共包装水泥70吨（1400）袋，已销售50吨（1000）袋，水泥销售价为270元/吨，成本价为260元/吨。另外，A公司生产的普通硅酸盐水泥已于2010年9月28日取得工业产品生产许可证。该公司生产水泥执行标准编号为GB175-2007（通用硅酸盐水泥），该标准要求“水泥包装袋应符合GB9774的规定”。根据以上事实，甲县质监局案审会存在3种不同意见，本案到底该如何处理呢？
文章刊登后，各地读者纷纷来信来电阐述自己的观点和看法，其中许多观点都讲得很有代表性。现将部分读者的观点摘编刊登，仅供参考。
同意第一种意见 >>>>>>>
新疆巩留县质监局拉茨燕、安徽省六安市质监局裕安分局刘爱民、新疆伊犁州特种设备检验检测所马琴琴、山东省济南市质监局平阴分局陈万盛、刘伟柯、王允岭、李友刚、姚化森、王伟、张新、田洪刚、王红岩、杨建坤、河北省正定县质监局曹莉娜、老河口市质监局张志勇、新疆特克斯县质监局丁鹏、福建省尤溪县质监局吴方扬认为：
我们赞同第一种意见，理由如下：
水泥包装袋质量是水泥质量的保证。若使用不合格的水泥包装袋，因质量差，易破损、易老化、易使水泥在贮存运输使用过程中吸潮结块，从而对水泥强度产生影响，甚至有可能使高标号水泥降为低标号水泥，使合格的水泥变为不合格的水泥。另一方面，使用不合格的劣质水泥包装袋，由于其无可回收再利用的价值，人们用后随意抛弃，尤其是在建筑工地上废旧水泥包装袋遍地皆是，因此劣质水泥包装袋所引起的环境问题亦不容忽视。在水泥生产工艺日趋进步的同时，水泥企业越来越重视水泥产品的质量，却忽视了作为水泥产品整体一部分的水泥包装袋的质量，加上制袋企业规模和生产设备参差不齐，造成使用不符合标准要求的水泥包装袋的情况屡禁不止。作为质监部门，理应加强对水泥生产企业和制袋企业的监督管理，促进水泥包装袋产品质量的提高。
本案中，A公司生产的水泥执行的产品标准是GB175－2007《通用硅酸盐水泥》，虽然该标准第10.1条款（其中规定：水泥包装袋应符合GB9774的规定）为推荐性条款，但因企业明示执行该产品标准，且GB9774－2010《水泥包装袋》为强制性标准，所以A公司生产的水泥所使用的包装袋必须符合GB9774－2010标准的规定。该标准3.1.1条款规定：水泥包装袋按制袋材料分为纸袋、复膜塑编袋和复合袋。水泥生产企业使用该条款规定之外的其它材质的包装袋都违反了该强制性标准要求。
综上所述，加上该批水泥质量合格，所以我们认为按第一种意见进行处理完全合理、合法。
同意第二种意见 >>>>>>>
山东省济南市质监局平阴分局张峰、李德亮、王长哲、胡业山、新疆巩留县质监局海燕、马拉提、安徽省马鞍山市和县质监局陈骐、晏非认为：
我们同意第二种意见：应当依据《产品质量法》处理。
A水泥有限公司生产的水泥包装袋不符合GB175-2007标准，既违反了《标准化法实施条例》第二十三条也违反了《产品质量法》第十三条。根据法律的适用规则，上位法优于下位法、新法优于旧法，2000年公布实施的《产品质量法》是法律，相对于《标准化法实施条例》既是上位法又是新法，所以本案理应适用《产品质量法》进行处理。
同意第三种意见 >>>>>>>
新疆巩留县质监局李贤、姜星、山东省济南市质监局平阴分局杨保国、刘勇、朱传进、孙丽萍、曹锦永、李鹏、夏信青、杨云长、盛伟、上海市青浦区质监局张荣认为：
我们同意第三种意见，理由如下：
根据通用硅酸盐水泥的国家标准GB175-2007 10.1包装：水泥可以散装或袋装，袋装水泥每袋净含量为50kg，且不应少于标志质量的99%；随即抽取20袋总质量（含包装袋）应不少于1000kg。其它包装形式由供需双方协商确定，但有关袋装质量要求，应符合上述规定。水泥包装袋应符合GB9774的规定。根据水泥包装袋的国家标准GB9774-2010 3.1.1 水泥包装按制袋材料分为纸袋、复膜塑编袋和复合袋。而本案中，A公司使用的是普通的塑料编织袋，不是GB9774规定的三种制袋材料之一，也就是说A公司使用的水泥袋的材料不符合标准的要求。根据水泥包装袋的国家标准GB9774-2010：本标准5.2、5.3、5.4、5.5、5.6为强制性标准，其余为推荐性标准。制袋材料是推荐性标准，并不是判定水泥包装袋质量的关键性因素。此外，根据硅酸盐水泥的国家标准GB175-2007 10.1，水泥可以散装或者袋装。也就是说，水泥可以不使用包装，直接散装进行销售，散装发运时需要提交与袋装标志相同内容的卡片。水泥的包装对产品质量的影响并不大。因此，根据“过罚相当”的原则，本案应按照《行政处罚法》第二十三条的规定，责令A公司限期改正违法行为为宜。
三种意见均不妥 >>>>>>>
江苏省泰州市质监局李桂军、福建省建宁县质监局陈永远、湖北省孝感市质监局王碧波认为：
我们认为三种意见皆不妥，理由如下：
本案中涉案产品水泥，执行标准为GB175-2007（通用硅酸盐水泥），该标准10.1明确：“水泥包装袋应符合GB9774的规定”，该标准10.1应为推荐性条款。GB9774-2010（水泥包装袋）标准3.1.1明确：“水泥包装袋按制袋材料分为纸袋、复膜塑编袋和复合袋”。但是该标准在前言中说明：“本标准第5.2、5.3、5.4、5.5、5.6为强制性条款，其余为推荐性条款”。由此可以看出，第一种意见认为的违反《标准化法实施条例》第二十三条，依据该条例第三十三条第一款规定，按照生产不符合强制性标准的产品的定性显然是不正确的。因为，尽管该公司生产水泥产品执行的是GB175标准，该标准引用了水泥包装袋GB9774标准，这两个标准都是强制性国家标准的代号，但是这两个标准对袋装水泥使用包装袋的条款都是推荐性条款，因此不能按照生产不符合强制性标准的产品定性。第二种意见认为应根据《产品质量法》第四十九条，按照生产不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准的产品来处理，涉案产品不能证明不符合保障人体健康和人身、财产安全，因此该定性也不正确。第三种意见还是对不符合强制性标准的理解错误，理由同上。
该案如何处理，我们认为：涉案产品执行标准为GB175-2007（通用硅酸盐水泥），其质量状况就应当符合该产品采用执行的标准，当然也应当符合该产品标准所引用标准GB9774的要求。涉案产品的包装不符合GB9774标准要求，也就不符合其采用执行标准GB175-2007的要求。根据国家质检总局《关于实施 〈中华人民共和国产品质量法〉若干问题的意见》对不合格产品的解释，应当认定涉案产品为不合格产品。因此，该案应当定性为以不合格产品冒充合格产品的行为，按照《产品质量法》第五十条：“在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额50%以上3倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”予以处理较为妥当。