如何有效落实建设用地总量和强度双控措施

2025-02-26 02:54:55

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严格土地管理，推进节约集约用地，是我们面临的一项长期而紧迫的任务。在建设用地总量收紧的情况下，未来建设用地将更多依靠存量。《国土资源“十三五”规划纲要》提出，将实行建设用地总量和强度双控措施，逐步减少新增建设用地计划，控制单位国内生产总值建设用地强度。这也是我国首次在国家规划中把建设用地总量和单位生产总值建设用地强度作为约束性指标。
　　一、什么是建设用地总量和强度双控
　　建设用地总量控制，是我国土地利用总体规划中规定的，对一个地区建设用地指标的总量实行管控的一项措施，以此确定建设用地的规模、布局、结构和时序安排。总量指标是相对于增量指标而言，主要有建设用地总规模、城乡建设用地规模、工矿建设用地规模、农村建设用地规模等指标。
　　建设用地强度控制，是指从建设用地开发强度、投资强度等方面综合考虑分析，反映土地资源利用的效率，单位用地面积投资强度等情况。强度控制指标主要应包括单位GDP建设用地使用面积、人均城镇工矿用地指标、区域平均容积率等指标。
　　建设用地总量强度双控，是指对建设用地指标的管控从总量和强度两个方面予以控制，促进当地节约集约用地水平。
　　二、为什么要实施建设用地总量和强度双控
　　（一）我国相关资源节约和高效利用政策不断深化的必然要求
　　在中国经济社会发展进入新的历史阶段，中共中央明确提出了建设节约型社会，就是要在社会生产、建设、流通、消费的各个领域，在经济和社会发展的各个方面，切实保护和合理利用各种资源，提高资源利用效率，以尽可能少的资源消耗获得最大的经济效益和社会效益。十八届五中全会通过的“十三五”规划建议提出，“全面节约和高效利用资源。坚持节约优先，树立节约集约循环利用的资源观”；并专门指出，“强化约束性指标管理，实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动”。
　　（二）推动我国绿色发展、推动生态文明建设的有效举措
　　绿色发展是在传统发展基础上的一种模式创新，是建立在生态环境容量和资源承载力的约束条件下，将环境保护作为实现可持续发展重要支柱的一种新型发展模式。生态文明建设，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须要坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，节约集约利用资源，控制能源消费总量，在国土资源领域采取建设用地总量和强度双控是有效措施之一。
　　（三）对新型城镇化建设有极大的促进作用
　　新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使我们的城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，而建设用地总量和强度的控制有利于形成优化的国土空间开发格局，有利于资源的利用，土地节约集约利用，提高城市的发展质量，有利于协调新型的城乡关系，形成城乡的合理布局和用地规模，促进城乡一体化发展。
　　三、如何有效落实建设用地总量和强度双控措施
　　（一）严格土地利用总体规划实施管理
　　按照土地利用总体规划和土地整治规划，在安排新增建设用地时同步减少原有存量建设用地，既保持建设用地总量不变又增加建设用地流量，保障经济社会发展用地，提高土地节约集约利用水平。加强相关规划与土地利用总体规划的协调衔接，相关规划的建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的建设用地规模。探索编制实施重点城市群土地利用总体规划和村土地利用规划，强化对城镇建设用地总规模的控制，合理引导城市和乡村建设集中布局、集约用地。
　　依据资源环境生态红线管控要求、资源环境承载力评价、经济社会发展阶段性特征与需求，加快调整完善土地利用总体规划，加快划定城市开发边界、永久基本农田保护红线和生态保护红线，促进生产、生活、生态用地优化布局，合理设定建设用地总量和强度规划目标和管控指标。发挥国土规划和土地利用总体规划的引导管控作用，加快实施主体功能区战略，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，促进形成规模适度、布局合理、功能互补的国土资源空间体系。
　　（二）严格节约集约用地考核与评价
　　定期开展土地利用总体规划实施评估、土地利用计划年度评估和单位生产总值建设用地下降率评估，深入推进建设用地节约集约利用状况调查与评价，及时掌握双控目标、管控指标落实情况和建设用地节约集约利用水平及潜力状况。完善城市、基础设施、公共服务设施、交通枢纽等公共空间土地综合开发利用模式和供地方式，促进人口集中、产业集聚、用地集约。完善与区域发展战略相适应、与人口城镇化相匹配、与节约集约用地相挂钩的土地政策体系，促进区域、城乡用地布局优化。
　　开展土地开发利用强度和效益考核，依据区域人口密度、二三产业产值、产业结构、税收等指标和建设用地结构、总量的变化，提出控制标准，加快建立综合反映土地利用对经济社会发展承载能力和水平的评价标准。从健全节约集约用地控制标准、加强节地考核评价、推广节地模式和技术等方面入手，进一步提高土地资源节约集约利用水平。
　　（三）建设用地管理要控制总量、盘活存量
　　着力释放存量建设用地空间，提高存量建设用地在土地供应总量中的比重。推进城镇低效用地再开发和工矿废弃地复垦，规范实施城乡建设用地增减挂钩工作。建立健全低效用地再开发激励约束机制，推进城乡存量建设用地挖潜利用和高效配置。完善土地收购储备制度，制定工业用地等各类存量用地回购和转让政策，建立存量建设用地盘活利用激励机制。规范有序推进城镇更新和用地再开发，鼓励“旧工厂”改造和产业升级，推进“旧城镇”改造。
　　加强土地供应管理，创新土地供应方式，严格土地预审，严防盲目建设和低水平重复建设。将投资强度、容积率等主要用地控制指标作为重要预审内容，控制建设用地总量。加大对批而未供、供而未用土地监管力度，加大存量闲置土地清查盘活力度。建立健全建设项目批后监管机制，对建设项目节约集约利用水平进行有效评估，注重内涵挖潜，盘活存量建设用地。以城乡建设用地增减挂钩为抓手，拓展用地空间。

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