王兆林 杨庆媛
（西南大学地理科学学院，重庆，400715）
摘要：工业化、城镇化进程的加快，对耕地与基本农田保护造成较为强烈的冲击。为了提出更为有效的耕地保护措施，本文从数量、质量上分析了 1997～2004年重庆市江北区耕地与基本农田变化概况后，认为经济发展、人口增长、土地市场秩序的不完善是制约江北区耕地及基本农田保护的因素，并在此基础上提出完善耕地保护政策的思路。
关键词：耕地；基本农田保护；制约因素；重庆市；江北区
工业化、城镇化进程的加快，对耕地和基本农田保护造成较为强烈的冲击。随着重庆市江北区经济建设的迅速发展和城镇化进程的加快，全区经济发展对建设用地需求和耕地保护政策目标要求之间的矛盾日趋尖锐，迫切需要在新一轮土地利用总体规划修编中对其结构和用地布局进行重新审视。
1 耕地保护的一般原则及模式
1.1 耕地保护的概念及内涵
1.1.1 耕地保护的概念
耕地保护缘起于城镇扩张中优质农田的过快损失和土地生产能力的退化及无公害食品生产的环境保护需求，虽早已提出，但并无严格的、公认的统一定义。不同时期、不同地区耕地保护的侧重点不一。20 世纪60、70年代，黄土高原、西北区蚀区和南方红黄壤丘陵山区的耕地保护主要针对农田生态环境的改善；20 世纪80、90年代初期，沿海经济发达地区的耕地保护主要针对耕地数量上的过快损失；20 世纪90年代后期，耕地保护逐渐重视质量保护。国外耕地保护不但考虑农田的自然背景特征，更多是考虑立地条件和机会成本，诸如农田连片性、农业发展相关因子、土地利用有关规定、税收激励机制、可择利用方式、综合开发计划和区位等［1］。
一般认为，耕地保护是为了满足国家计划和区域可持续发展的需要，维持区域人地关系在一定时间内、一定的社会经济、科学技术和人民生活水平下协调发展，所必须保有的具有较高的生产能力，适宜的生态环境，优越的立地条件，直接服务于农业生产的农田以及立法、管理、监测等手段的总和。
1.1.2 耕地保护的内涵
从耕地保护的定义可知，耕地保护包括3个方面：①有适当的量，即根据区域社会和经济发展需要必须维持在农田数量和质量的动态稳定。采取立法、行政、经济手段，防止农田资源的滥用和破坏，降低耕地资源的消耗，保证利用方向的合理，维护耕地资源及依存的生态环境质量。②科学的利用模式，即对耕地资源的合理开发利用，借助先进的科学技术手段，适度扩大的经营规模，积极推进农业产业化进程，切实增加农户收入，实现社会、经济和生态效益协调发展。③监测和管理，即利用先进的科学技术手段，对现有农田环境、基础设施、土壤肥力与利用方式进行监测和管理。同时，利用行政、法律和经济手段，对具体保护工作的实施进行监测和管理［1］。
1.2 耕地保护的一般原则及透视
1.2.1 耕地保护的一般原则
（1）供给与供求平衡原则
耕地保护的实质是为了满足未来人口对食物的需求，这对指导当前保护工作中实施动态平衡和农业结构调整有重要意义。保护耕地并不是一味强调耕地数量不减少，重点是为养活未来人口。然而，未来人口的饮食结构会随经济发展、城市化等发生变化，科学技术也不断进步，因此，耕地保护必须考虑科技进步的贡献、饮食结构变化及区域食品贸易等因素，耕地保护的目标函数 F［1］：
F＝f（P，B，C，D）
式中，P是区域内最高峰时期人口总数；B是区域耕地生产潜力函数；C是消费需求函数；D是区域粮食调动函数。
（2）土地可持续管理原则
将技术、政策和旨在同时关心社会经济效益与环境的活动结合在一起，即同时考虑保持和提高生产力、降低生产风险、保护自然资源的潜力和防止土壤与水质的退化、经济上可行和社会可以接受几个方面。在可持续土地管理指导下，一是保障足够的农田面积，维持农产品的产量稳定和提高；二是加强耕地质量保护和农田水利等基础设施建设，提高农田抵御自然灾害的能力；三是重视农田生态环境的保护，维护耕地自然生产力潜力，防止土壤退化；四是查清耕地后备资源，合理规划，保障耕地生产能力总量的相对稳定。当然，耕地保护的实施方案、利用规划和保护措施应当体现经济上可行、社会上可接受。因此，建立以可持续土地管理为基础的保护模式是实现保护目标的根本保证。
1.2.2 耕地保护原则的透视
（1）从资源不可再生性角度分析耕地的可持续利用 一定意义上耕地具有不可再生性，一旦利用方式发生转变，这种转变在可预见的时间内是很难逆转的。为持续利用耕地这一宝贵资源，维持农业生产的稳定，在发生非农化转变之前，应当寻找足够的后备资源来补充被占用耕地损失的土地生产力。
（2）维持稳定的实际现存量（质量、数量两个方面），以此达到耕地资源的可持续利用目标。当一个地区的土地后备资源严重不足，其他地区不能够满足经济发展需求的情况下，为了保持耕地的长久存在价值，必须保护现有的实际存量。
（3）保护耕地资源的理论现存量 可持续土地管理的基本目标是既寻求满足当代人的需求，又不危害后代人满足需求能力的资源利用方式。从理论上，评估和预测后代人（高峰期人口总量）对耕地资源的需求量，并在当代人利用耕地资源的同时，保护这个需求量。因此，耕地保护必须首先预测区域人口状况和消费需求。
1.3 耕地保护的一般模式［1］
模式的目标是保护耕地，在可持续土地管理原则指导下，根据国家宏观政策和市场经济原则，借助人地关系均衡的有关模型，采用计算机辅助及GIS、RS、ES和DSS等技术途径，对耕地保护量划定、监测和管理等有关环节进行科学论证，达到对区域耕地数量、质量、农田环境与利用状况实时调控和管理，维护农田功能现存量，实现耕地有效保护与持续利用。具体见图1。
图1 耕地保护的一般模式
2 重庆市江北区 1997～2004年耕地和基本农田变化概况
2.1 耕地变化状况
2.1.1 耕地减少情况
据调查，1996年末，全区实有耕地面积 7673.7hm2，1997～2004年累计减少耕地1533.8hm2。其中，建设用地占用耕地1306.6hm2，占耕地减少总量的85.2%；生态退耕减少耕地102.2hm2，占耕地减少总量的6.67%；农业结构调整减少耕地114.4hm2，占耕地减少总量的7.46%；灾毁减少耕地10.6hm2，占耕地减少总量的0.07%，可见，建设用地占用耕地是江北区耕地减少的主要原因，农业结构调整及生态退耕也是耕地减少不容忽视的因素（图2）。
图2 重庆市江北区 1997～2004年耕地减少因素分析
从区域布局看，江北区原有资料中显示，各街道（镇）耕地减少情况如表1 所示。1997～2004年江北区耕地减少主要集中于建设用地占用。建设用地占用耕地主要集中在石马河、寸滩及唐家沱街道，此3个街道累计建设占用耕地 978.3hm2，占耕地占用的71%；生态退耕减少耕地只分布在郭家沱、鱼嘴、复盛及五宝4个街道（镇），累计减少耕地108hm2，占该项耕地减少的94.4%；灾毁减少耕地只分布在寸滩、鱼嘴、复盛、五宝4个街道（镇）。
表1 1997～2004年全区耕地减少的行政区域分布
注：数据来源于1997～2004年江北区耕地调查表（华新街和江北城没有耕地，因此表中未列出）。
2.1.2 耕地补充情况
1997～2004年江北区累计补充耕地256hm2。其中，整理补充耕地82.9hm2，占耕地补充总量的32.3%；复垦补充耕地168.1hm2，占耕地补充总量的65.5%；其他补充耕地5.6hm2，占耕地补充总量的2.18%。可见，耕地补充主要来源于土地复垦，其次为土地整理，二者占耕地补充总量的97.82%。
1997～2004年江北区耕地补充主要集中于复垦补充。复垦补充耕地主要集中在鱼嘴、复盛、五宝，占该项耕地补充的87.5%；生态退耕建少耕地只分布在郭家沱、鱼嘴、复盛及五宝4个街道（镇）；整理补充耕地只分布在复盛镇；此外，其他方面补充耕地分布在复盛和五宝（表2）。
表2 1997～2004年耕地补充的行政区域分布一览表
注：数据来源于1997～2004年江北区耕地调查表（表中不包括没有耕地补充来源的乡镇）。
2.1.3 耕地增减变化情况
1997～2004年江北区耕地净减少1369.8hm2。根据《耕地调查表》中情况，各街道（镇）耕地变化情况如表3 所示。与《重庆市江北区土地利用总体规划1997～2010年》（以下简称《规划》）指标控制值相对照，至 2010年，石马河、大石坝、观音桥、五里店、华新街及江北城不再保有耕地。其他街道（镇）中，只有五宝镇的耕地面积还在《规划》控制指标之内［6］。
表3 各街道 （镇） 耕地变化情况的行政区域分布 单位：hm2
注：数据来源于1997～2004年江北区耕地调查表（华新街和江北城不涉及耕地变化，表中未列出）。
2.1.4 耕地质量状况
根据江北区耕地相关资料，2004年江北区实有高产田4151.2hm2，占耕地总面积的65.8%；中产田1910.2hm2，占耕地总面积的30.35%；低产田242.7hm2，占耕地总面积的3.85%。2004年江北区耕地总体质量相对较高，中高产田在耕地总量中，高达96.15%，低产田仅占耕地总量的3.85%。
具体各街道（镇）耕地质量情况见表4。石马河和大石坝街道耕地都属高产田；观音桥和五里店街道耕地中只有高产田和中产田，以中产田为主。由于鱼嘴、复盛及五宝镇属于全区农业用地区，高、中、低产田大部分都集中分布在这三个镇。此外，寸滩和郭家沱街道的低产田面积也较大，分别占全区低产田总面积的12.94%、11.17%。
表4 各街道 （镇） 耕地质量情况的行政区域分布
注：数据来源于1997～2004年江北区耕地调查表（华新街和江北城不涉及耕地变化，表中未列出）。
2.2 基本农田变化情况
1996年年末，江北区基本农田4980hm2，2004年江北区基本农田实有4883hm2，净减少98hm2。其中，建设占用1.8hm2，占基本农田减少量的1.84%，集中在鱼嘴镇。生态退耕90.8hm2，占基本农田减少量的93.6%，主要集中在复盛镇和五宝镇。农业结构调整4.4hm2，占基本农田减少量的4.56%，集中在鱼嘴镇。
从地区构成来看，江北区的基本农田集中在郭家沱、鱼嘴、复盛、及五宝4个街道（镇），其中鱼嘴、复盛、及五宝三镇的基本农田占总面积的97.63%。从地类构成来看，江北区基本农田全部为耕地。
3 重庆市江北区耕地及基本农田变化特点与原因分析
3.1 耕地及基本农田变化特点与原因分析
从上述耕地和基本农田变化情况分析可知，江北区耕地和基本农田变化体现出几个特点。
3.1.1 耕地总量减少幅度较大
1997～2004年实际减少耕地1369.8hm2，与《规划》相比较，至2010年耕地减少的控制指标为1330.1hm2，截至目前已经超出此指标39.7hm2，如果按照此《规划》的控制指标，未来5年江北区已经没有占用耕地的指标。在耕地减少的项目中，建设占用耕地1306.6hm2，《规划》控制指标为 766.7hm2，8年实际建设占用的耕地比规划预计的到2010年13年间要求控制指标超出 539.9hm2。生态退耕同期共退耕 102.2hm2，比《规划》的控制指标633.3hm2 要少531.1hm2。
3.1.2 耕地减少的去向主要是城市建设占用
1997～2004年江北区耕地减少建设用地占用耕地 1306.6hm2，占耕地减少总量的85.2%。
3.1.3 耕地减少的区域主要集中于城乡结合部
寸滩和唐家沱街道耕地减少量最多，其次是石马河、鱼嘴、复盛及五宝。其中，石马河、寸滩和唐家沱街道主要是建设占用耕地，鱼嘴和复盛的耕地减少包括建设占用、生态退耕及农业结构调整三方面，而五宝镇耕地减少的主要方面是生态退耕及农业结构调整。
3.1.4 优质耕地减少较多
耕地减少集中的区域正好是城乡结合部耕地质量较高的区域，全区高中产田的比例达96.2%，江北城街道以西的范围内全为高产田。
3.2 耕地和基本农田变化的原因分析
3.2.1 耕地总量减少的主要原因是建设占用
1997～2004年实际减少耕地 1369.8hm2，在耕地减少的项目中，建设占用耕地1306.6hm2，占耕地减少总量的95.4%。近年来，江北区经济发展迅速，相应对建设用地需求加大。造成建设用地需求加大的原因是多方面的，主要有阶段因素（城市化阶段因素、工业化阶段因素）、目标因素（城市发展定位、城市主要职能、全面小康及现代化的要求）及市场与政策因素，由此，建设用地扩张必然导致耕地面积的减少，且在耕地面积减少中占重要地位。
3.2.2 城乡结合部耕地减少主要是由于城市扩张占用
近年来，江北区国民经济保持快速发展的势头，经济发展对建设用地的需求也呈现不断增长的趋势。江北区城乡结合部（石马河、五里店、寸滩、唐家沱街道）是城市建设快速扩张的重点地区，随着城市经济的快速发展，市政基础设施建设逐步扩展到这些街道，国有企业、外资企业、乡镇企业、私营企业等各类工业企业的发展，增加了对建设用地的需求，同时也带动了城市第三产业的迅速发展，进一步加剧了建设用地需求，另外农村居民住宅建设也使耕地在一定程度上减少。种种原因导致了近年来江北区城乡结合部耕地非农化速度加快。1996年全区耕地面积7673.8hm2，1997～2004年8年间全区耕地共减少1533.8hm2，其中包括建设用地占用1306.6hm2，占耕地减少总量的85%，具体到各个街道（镇） 1997～2004年辖区内耕地减少最多的乡镇是唐家沱405.6hm2，其次是寸滩减少388.5hm2，前者建设占用403.1hm2，占其耕地减少总量的99.4%，后者建设用地占用388.5hm2，占其耕地减少总量的98.7%。
3.2.3 生态退耕和农业结构调整复盛镇及五宝镇耕地减少的主要影响因素
按目前采用的统计口径，生态退耕主要是指退耕还林、还草、还湖。农业结构调整占用耕地主要是指耕地改为园地、坑塘或其他农用地［5］。1997～2004年生态退耕102.2hm2，占耕地减少总量的6.5%；农业结构调整减少耕地114.4hm2，占耕地减少总量的7.4%；两者就占到耕地减少总量的13.9%。耕地减少主要有四方面，即建设占用、生态退耕、农业结构调整及其他原因。在具体乡镇方面，复盛镇和五宝镇，建设占用耕地面积比例很小。而生态退耕和农业结构调整是该区耕地减少的主要原因。五宝镇1997～2004年耕地减少107.7hm2，其中生态退耕53.5hm2，农业结构调整32.8hm2，两者就占到该镇耕地减少的80.1%。
3.2.4 生态退耕是基本农田数量下降的主体
2004年辖区内基本农田总量为4883hm2，1997～2004年8年间基本农田共减少总计97hm2，其中生态退耕面积90.8hm2，占7年耕地减少量的93.6%，主要集中在复盛镇和五宝镇。由于《规划》在编制时，将＞25°的坡耕地划入基本农田范围。在《规划》实施中发现了问题，通过法定程序将 90.8hm2 坡耕地合法退耕。其次，建设占用基本农田1.8hm2 属违法用地，已采取相关处理措施。再次，农业结构调整4.4hm2，主要由耕地转变为坑塘、养殖水面。
4 重庆市江北区耕地及基本农田保护中面临的问题与建议
4.1 江北区耕地及基本农田保护中存在的主要问题
上述耕地和基本农田的数量和质量的变化及若干新特点的出现，反映了当前江北区经济建设快速发展的客观需求，是江北区经济和社会发展过程中土地资源供需矛盾尖锐化的具体体现。
4.1.1 城乡结合部规划滞后，集体建设用地利用粗放，耕地数量急剧减少
由于地方政府以前对规划重视不够，城市总体规划和土地利用总体规划不完全衔接，加上地方经济实力不足、城乡结合部农村居民点改造滞后及土地利用和土地市场管理较为薄弱等因素的影响，城乡结合部除已形成规模的大型企业外，家庭作坊式工商企业零散分布，许多企业分布于城市对外交通干道两侧，且类型多样，规模各异，土地资源浪费现象突出［2～3］。像石马河、大石坝、观音桥、五里店这些街道、乡镇1997～2004年耕地减少的原因全部为建设占用。
其他乡镇如寸滩2004年耕地总面积为304.5hm2，《规划》要求其2010年耕地保有量为574.1hm2，也就是说寸滩要在现有的基础上补充耕地269.6hm2，按照《规划》的控制值，唐家沱要补充274.7hm2。在未来6年内，同样复盛要补充36.7hm2，也有一些乡镇、街道像郭家沱、鱼嘴、五宝虽然2004年耕地面积没有超出2010年耕地保有量控制指标，但未来6年中保持耕地和基本农田保有量稳定，任务艰巨。
4.1.2 土地市场秩序不够完善，加大了耕地和基本农田保护的难度
（1）现行法规对集体建设用地流转的限制，不利于存量集体建设用地的盘活和集约利用。现行法规对集体建设用地进入市场流转如何规范和管理，目前还没有明确、具体的规定，集体土地所有权的财产权还没有完全实现的途径，土地管理权与土地所有权间界限的模糊性等，都限制了农民集体对其所拥有的土地行使最终的处分权，从而也限制了集体建设用地的流转，使城乡结合部的存量集体建设用地得不到充分的盘活，不利于推动城乡结合部土地的集约利用，因此必然会加剧新增建设用地的供需矛盾，不利于耕地保护目标的实现。
（2）由于土地管理及交易政策的不完善，导致本区政府对土地市场的统一管理和建设用地的优化配置造成困难，从而可能导致耕地和基本农田得不到高度保护［4］。
4.1.3 耕地保护有关政策不能完全适应江北区农业和农村经济发展的新形势
近年来由于农产品供求形势已发生变化，农业、农村经济的发展已经进入了新的阶段，对农用地利用提出新的要求。江北区粮食播种面积逐年减少，全区已经在近8年内通过农业结构调整要调减耕地114.4hm2，具体到各乡镇、街道：五宝通过农业结构调整耕地减少32.8hm2、复盛31.5hm2、鱼嘴26.9hm2、郭家沱16.8hm2、唐家沱2.5hm2、寸滩3.9hm2。面对土地利用方式变化频繁的情况，对耕地特别是基本农田改果园、改养殖用地和设施农业的管理制度不健全，耕地减少的考核、补充耕地的标准等政策不明确，不能完全适应农业结构调整的需要。
4.1.4 一些乡镇完成补充耕地任务面临诸多困难，影响耕地总量动态平衡的实现
（1）补充耕地的途径受到限制 由于生态环境保护、经济发展需要，几个耕地后备资源较丰富的乡镇，如鱼嘴、复盛、五宝等，严格控制未利用地开发，已规划的耕地后备资源不能开发成耕地，加上资金限制，又没有更多资金搞土地整理，给完成补充耕地任务、实现耕地总量动态平衡带来困难。
（2）耕地总量动态平衡的有关政策还不十分明确，国家和地方对确保耕地保有量问题还缺乏具体的考核办法，对耕地总量的统计，包括减少和增加耕地的统计口径虽有原则性意见，但还没有出台可操作的规定。
4.2 促进江北区耕地及基本农田保护的建议与对策
当前江北区经济建设过程中出现的耕地和基本农田方面的问题，在很大程度上反映了经济发展、生态建设的需要。对于已经暴露出来的问题，各级土地管理部门应从江北经济社会可持续发展战略的高度，充分认识做好耕地保护和基本农田管理的重要意义，积极主动地为经济建设服务。
（1）严格执行土地用途管制制度，保护耕地和基本农田
要加强本区《规划》的实施管理，切实发挥土地利用总体规划在土地利用管理中的“龙头”作用，切实落实土地用途管制制度。在城乡结合部土地利用管理中，在做好城市总体规划和土地利用总体规划衔接工作的基础上，严格按规划实施土地用途管制，促进规划的实施［5］。
（2）按照实事求是的原则，解决经济快速发展乡镇的规划指标问题
对本区内规划指标不足的，应按照实事求是的原则和法规规定的程序，做好土地利用总体规划的调整工作。对因经济快速发展已经提前完成耕地指标的街道（镇），应严格检查和考核其规划实施工作，并对其存量建设用地利用效率进行科学评价；对通过检查和考核，对存量建设用地进行了合理利用的地区和城市，应允许其在经国土资源部同意的前提下，按照兼顾经济发展、耕地保护和生态建设的原则，做好土地利用总体规划的修编工作［7］。
（3）规范本区城乡结合部集体土地流转，提高建设用地集约利用水平，稳定耕地数量对本区内新增建设用地实行统一转用、统一开发、统一供地。建立有效的土地流转机制，进一步完善土地市场管理，规范市场秩序，提高建设用地集约利用水平。
参考文献
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［4］余庆仁.耕地保护的对策思考.浙江社会科学，1998，6
［5］李萌.关于加强耕地保护的思考.农村经济问题，2004，6
［6］重庆市江北区土地利用总体规划1997～2010年
［7］关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知，国土资发［2005］128 号，2005，9
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