如何建立适合中国的司法审查制度

论文关键词：WTO 司法审查 完善

论文摘要：中国加入WTO将给我国的司法审查注入大量新内容，现有的行政行为司法审查理论和规则与WTO的规定不一致的地方亟待解决，应该根据WTO的协议和规则要求，增加行为程序的透明度，扩大司法审查的范围，改革现行的法院体制，制定严格的司法审查标准，加强法官队伍建设。

司法审查是一国法院对国家机关行使公共权力的行为进行审查，救济公民权利的法律制度。在现代法治社会，司法审查发达的程度和审查范围的大小，往往是法治水平的重要标志，而法治较为发达的国家莫不将司法审查作为法律救济的终局手段，且司法审查的范围几乎无所不及。我国加入WTO后，完善司法审查制度，以保障WTO各项协议和规则的实施，是WTO协议的一个重要的要求。

WTO中的司法审查制度是针对各成员国内的司法审查而言的，即要求各成员根据有关的WTO协议建立或完善相应的司法审查程序，要求各成员方在实施有关对外经贸的法律、行政法规、司法判决和行政决定方面，要为当事人提供申请复议和提起诉讼的机会。WTO主要有4项协议明确规定了司法审查义务：《关于履行1994年关税与贸易总协定第六条的协议》(简称为《反倾销协议》)、《补贴与反补贴协议》、《与贸易有关的知识产权协议》、《服务贸易总协定》。归纳起来，关于司法审查，WTO主要有以下几个方面的要求：(1)必须建立一个独立于主管行政机关的审查机构；(2)必须给予受各种行政行为影响的当事人请求司法审查的权利；(3)必须建立一套客观、公正的司法审查程序。

我国经过近10余年的努力，包括司法审查制度在内的行政法成为我国部门法中发展最快的领域之一。但与WTO的规定相比，仍然有一定的差距。

我国法院的现行体制，包括组织体系、管理体制、审判组织、审级划分、机构设置，是在长期的司法工作实践中逐渐形成的，在特定的历史时期发挥了重要作用。但随着改革开放的进一步深入，社会主义市场经济体制的建立与完善，已越来越不适应加快社会主义现代化建设的需要，也不符合WTO规则的要求。首先，法院的地方化倾向明显。法院的机构设置以行政区划为基础，地方各级法院都是以地方的名称命名，完全隶属于地方各级权力机关。并且，各级法院的经费必须由同级政府决定，各地经济发展及财政收入状况决定了法院的经费。其次，法院体制的行政化特征明显。法院是作为同级政府的职能部门而存在，行政和司法成为事实上的上下级格局。法院在国家中的地位被行政“格式化”。从最高法院到基层法院无一例外。在法院内部，按审判案件性质不同，划分为刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭，各审判庭在法院中也有相应的行政级别。广泛存在的庭长、院长批案制度是审判业务运作化方式陷入行政化的突出表现。上下级法院之间同样如此，下级法院在审查案件中仍然会像下级行政机关对待上级行政机关那样对待上级法院，遇到疑难问题时会及时报告上级法院，请求上级法院对具体案件的处理。法院的上下级与行政机关上下级之间有类似的相互关系。另外，法院按照行政机关内部的等级要求，将每一个工作人员行政“格式化”，套上相应的行政级别。法庭在编的工作人员不论是从事法院后勤工作，还是从事人事或审判工作，每一个都纳入统一的行政等级体系中。法院地方化的结果是使地方保护主义泛滥，法院不能自治，分割了统一的市场，伸缩的裁判的尺度，加大了司法的难度。法院的行政化同样不符合司法裁决机关的运作规律，人事权、财权的行政干涉使裁判机关不可能真正做到独立。

司法审查范围所要回答的问题是哪些行政行为可以接受司法审查的问题，或者说行政管理相对人可以就哪些行为请求法院进行审查的问题。《行政诉讼法》第12条规定：“对于行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，以及法律法规规定由行政机关最终裁决的具体行政行为不服而提起诉讼的，人民法院不予受理。”这表明我国现有的司法审查范围仅限于对被诉具体行政行为，而抽象行政行为和行政终局行为则被排除在司法审查范围之外。

行政裁决的终局行政行为，即当事人申请行政机关复议或复审后，该行政机关作出的决定为终局性的，当事人必须遵从，不能再提起诉讼。根据我国法律的规定，我国行政机关在以下几个领域拥有终局裁决权，一是知识产权领域。商标法第22条规定：“对初步审查予以公告的商标提出异议的，商标局应当听取异议人和申请人陈诉事实和理由，经过调查核实后作出裁定，当事人不服的，可以在收到通知15天内申请复审，由商标评审委员会作出终局裁定，并书面通知异议人和申请人。”商标法第27条、第29条、第35条也有类似的规定。二是<行政复议法》第14条规定，当事人对国务院各部门的或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，如果向国务院申请裁决，国务院的裁决为最终裁决，不属于司法审查范围。该法第30条第2款也规定了国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对自然资源作出的行政复议为终局裁决。三是<外国公民入境管理法》和《中国公民出境管理法》也规定了公安机关的复议裁决为终局裁决。行政终局裁决模式，使行政权超越了司法权，排除了法院对法律问题的司法审查权。

就抽象行政行为而言，我国许多行政规章和规范性文件的制定都只是行政机关内部运作的产物，在制订上缺少必要的公开的程序，尤其是行政规范性文件的制订带有狭隘的地方利益和部门利益。这些规范性文件的颁布和实施在不同程度上影响了国家法律的尊严和法制的统一，对统一市场的建立和市场经济的发展也构成一定的影响。在GATS中，行政机关的政策、具有普遍约束力的决定和命令，依据申请者的要求，可以提起司法审查。如果申请人的请求合理，WTO成员还将提供相应的救济。以此相比照，我国将抽象行政行为列入司法审查范围之外，显然不符合WTO要求。

人民法院对具体行政行为进行审查时，以合法性审查为原则，合理性为例外。合法性审查具体包括：具体行政行为是否由法定的主体作出，程序、权限和内容是否符合法律的规定。但对于行政机关自由裁量范围和幅度内作出的行为是否适当，人民法院不进行审查。这与WTO中的许多规定不合。WTO对司法审查的现有标准提出了更高的要求。《服务贸易总协定》要求各成员的审查程序基于客观和透明的标准，能够提供和公开客观事实。《关贸总协定》规定了对各成员的行政救济体制进行国际审查。如果接受要求，实施这种程序的缔约应当向缔约方全体成员提供这种程序的详尽资料，以便缔约方全体成员对这种程序是否符合《关贸总协定》的规定要求作出判断和决定。符合要求的重要标准是这些业已存在的机制和程序是否能够做到事实上的客观和公开。《服务贸易总协定》与<关贸总协定》中的这些规定表明，凡符合wTo的规则和原则体系的要求，可以提起司法审查的行政行为，各成员的司法机关在对其进行司法审查时，不能仅限于合法性审查为标准，而需更侧重于客观与事实上的公正，即要求是一种实质上的公正与合理。更为重要的是，<关贸总协定》规定了对各成员的行政救济体制进行国际审查时，也采用实质上是否客观公正的标准，这无疑对我国的行政行为司法审查标准提出更高的要求。

针对上述问题，应完善我国司法审查制度。

(一)增强立法及行政程序的透明度。根据《关贸总协定》1994年与“马拉圭回合”达成的协议，透明度原则适用于WTO整个协议，是最基本的原则之一。我国应公开制定程序，公布立法草案，并给立法提供听审程序。同时应做到行政程序的公开，即行使行政权的依据公开、信息公开、决定公开，防止行政权的滥用，并扩大公民的参与机会。从公开的主体来看，应做到除了行政机关、法律与法规授权和委托的组织行使行政权力的过程与结果需要公开外，部分在形式上虽不具备行政主体资格，但在实质上行使公共权力的并影响货物、贸易的公平交易与竞争的组织(如经营性、协调性的社会中介组织，即律师、会计事务所、广告公司等)的行为过程与结果也需要公开。从公开的对象来看，制定行政法规、规章、规章以下的规范性文件的程序与结果应公开，发布行政决定、命令与措施政策的结果应及时公开，行政执行程序如行政许可设定、颁发或拒绝许可的条件，许可的费用等应公开，特别是一些影响行政相对人的内部行政要保证公开，对公开也要有法律保障。

(二)改革法院体制。保证司法独立。首先，设立独立的司法区域，改变法院作为政府职能部门的现状。改革现行按行政区划设置地方各级法院的体制，使司法管理区域不与行政管理区域重合，去除狭隘的地方观念和对地方的从属关系。可先在几个大区设置若干个最高法院的派出机构。这种机构类似于美国的巡回法院。从长远看，最终应设定法院系统自上而下的垂直领导。其次，实行法院经费的单列及统一预算。司法预算是审判独立的物质保障，改现行司法预算体制为司法机关自行编制预算，对司法部门的经费实行单列，由中央财政统一预算，逐级专项下达，并由最高司法机关集中统一管理全国各级司法机关的财政经费。再次，改革法院人事管理体制。设立与各级地方行政部门相分离的专门的法院考试与选拔中心。强调法官职业的技术性，对法官作技术评价，不再套用行政级别。最后，确保法院内部独立，包括上下级法官之间的独立，审判组织与司法行政机关之间的独立，法官与其同事以及上司之间的独立。

总之，独立性是设置裁决机构的实体标准，无论选择哪一种裁决机构，该裁决机构必须独立于作出被审查行为的机关，因为裁决机构的独立性是WTO对成员维持或者设立行使审查职能的裁决机构的实体要求，或者说是成员维持或设立裁决机构的实体标准。衡量成员设置的复审裁决机构是否符合WTO的要求，就要看其是否达到独立性要求。

(三)扩大司法审查的范围。首先，取消行政终局裁决权。也即取消行政机关对某些特殊事项拥有最终作出决定的权利，行政管理相对不服，可就该事项向法院提起行政诉讼，司法机关有权审查其合理性。这就需要修改知识产权领域的《=商标法》，修改商标评审委员会作出的维持或撤销高标的裁定以及对其他复审请求所作出的决定为终局裁定的规范，废除《外国公民入境管理法》和《中国公民出境管理法》中所规定的公安机关的复议裁决，修改<行政复议法》关于国务院裁决为终局裁定的规定。其次，将部分抽象行政行为纳入司法审查的范围。对于行政法规和规章，《立法法》根据我国宪法已经规定了审查机制，且根据WTO协议“成员方履行义务以不改变成员方宪政体制为限”的原则，不纳入司法审查是符合WTO协议和规则的要求的。对规章以下的规范性文件的审查，不涉及宪法授权问题，《立法法》也未将其纳入调整的范围，应当将其纳入司法审查的范围。建立完善的抽象行政行为的审查机制，有利于我国建立公开、公平、公正的法制环境，有利于减少我国同其他成员方的贸易争端，在国际上树立我国良好的法制形象。同时，建立对抽象行政行为的审查机制，不仅可以将大量的国际贸易争端解决在国内，而且可以为我国调整贸易政策赢得时间和机会。

(四)制订更严格的司法审查的标准。WTO有关客观、公正、合理的审查标准，虽不要求改变我国法院合法性审查的原则性标准，但要求扩大其内涵，特别是对滥用职权的合法性审查标准提出了新的要求。在法院有充分理由认为与WTO有关的行政行为违反了正当性和合理性标准的时候，法院应当援引行政诉讼法有关滥用职权(自由裁量权)的条款作出相应的判决。同时，由于我国《行政诉讼法》仅赋予法院对法定程序的司法审查权，在没有行政程序法的情况下，公民程序权利是否能获得司法救济取决于相关的法律规范对行政程序规定，若立法上规定不具体，则可能导致公民权利无法获得救济。确定正当法律程序的司法审查标准，应是我国司法审查制度改革的一个重要方向。应当说，WTO协议和规则有很多地方对行政行为程序的正当性作出了原则性的规定，这些规定基本上反映了司法审查的内在规律，概括了正当程序的基本要求。如要求行政决定应当具有透明度，应当公平、公正等。这些规定给目前中国法院对行政程序中司法审查的既有标准带来冲击。WTO给我们提出了这样的问题：即对于一个没有违反法定程序，但违反了WTO规定的公平、公正原则的行政行为，法院是否应当撤销它?在目前的立法状况下，从审查案件的角度看，应当对《行政诉讼法》中法定程序作扩大的“非法律原意”的解释，即法定程序不应是法律规定的具体的行政程序，而应当是指符合法律精神和原则的行政程序。这对公民程序权利的司法救济将产生巨大的积极作用。总之，应通过国内立法或司法解释吸纳这些精神和原则，在没有条件修改《行政诉讼法》的情况下，可以通过司法解释对庭审程序规则、证据规则、法律适用规则等作出规定，从而使我国的司法审查方式和程序更符合WTO协议和规则的要求。

(五)加强法官队伍建设。首先，抓好法官的选拔，吸收高素质的人才。进行统一的司法考试，提高参考人员资格，明确规定只有具备本科以上学历者才可以参加考试。提高法官的“门槛”，更可以拒那些法盲和低素质者于门外。同时，有步骤、有计划地进行法官的培训和深造。法官将会遇到许多新问题，而法官队伍现在的知识结构难以适应。要不断提高业务培训的质量，着力更新法官知识结构，提高业务素质，了解掌握法律科学发展的前提理论。在当前，着重加强对WTO有关规则协议的学习培训。审判人员要迅速掌握WTO的协议和规则的内容，特别是与司法审查有关的内容，要熟悉有关国际贸易的国际惯例，学习涉外诉讼的有关知识，还要懂得外语和外交常识，尤其需要训练在复杂的情况下驾驭庭审的能力。另外，也需要了解相应的WTO规则及其制定背景和相关判例，还要追综WTO规则的发展变化(包括争端解决机构的新解释)。这种培训可以采取多种多样的形式。如最高人民法院可以以典型案件的形式示范各地方人民法院审判涉外行政案件，各高校、科研部门的专家学者可定期为人民法院审判人员举行讲座，人民法院内部可以有意识地开展对审判人员义务培训等。提高素质，不仅要靠法律手段，还要运用纪律和道德手段，同时，改革和更新考核升迁、弹劾等后续和配套制度，确保法官素质的提高。