□王延杰
对土地违法案件作出行政处罚决定后，需要追究违法责任人责任的，国土资源管理部门应当依照有关规定，向有关机关移送。
一、向监察机关移送
对土地违法行为，需要追究违法责任人行政责任的，向监察机关移送。
（一）移送范围。可以追究违法责任人行政责任的土地违法行为包括，买卖或者以其他形式非法转让土地的；单位或者个人未经批准或者采取欺骗手段骗取批准的；单位或者个人非法批准征收、占用土地的；超越批准权限非法批准征收、占用土地的；不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的；违反法律规定的程序批准征收、占用土地的；单位侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用的；应当将耕地划人基本农田而不划人，且拒不改正的；单位或者个人擅自批准出让或者擅自出让土地使用权用于房地产开发的；非法地价（包括无偿）出让国有土地使用权的等共十种行为表现。
换句话说，只有这十种土地违法行为，且涉及对违法责任人实施行政处分的，才属于向监察机关移送的范围，而其他土地违法行为则不存在移送的问题。比如对依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的；擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的；对责令拆除后继续施工的；不依照《中华人民共和国土地管理法》规定办理土地变更登记的；拒不履行土地复垦义务的等行为，国土资源管理部门只能责令其限期改正、限期履行，或者施以没收违法所得、罚款等，对违法责任人不能向监察机关移送追究其行政责任。
（二）法律依据。为什么只有上述10种土地违法行为才涉及对违法责任人向监察机关移送，是由法律法规规定的。对土地违法行为的直接负责的主管人员和其他直接责任人员设定了给予行政处分的有《中华人民共和国土地管理法》的第七十三条、第七十六条、第七十八条、第七十九条；《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十三条；《基本农田保护条例》第三十一条等。
（三）移送程序。国土资源管理部门认为需要向监察机关移送的，应当在作出行政处罚决定后10日内将《行政处分建议书》及有关证据材料移送监察机关。监察机关应当依法及时查处，并将处理结果书面告知国土资源管理部门。一般来说，国土资源管理部门应当向同级监察机关移送。但是，土地违法责任人不属于同级监察机关监察范围，比如县级国土资源管理部门查处的土地违法案件，违法责任人为县级政府领导或者以上级别的，一般应当由查处土地违法案件的国土资源管理部门，将有关材料逐级呈报给与有监察职权的监察机关同级的国土资源管理部门，之后再行同级移送。
（四）移送标准。为了充分体现我国最严格的土地管理制度，凡是土地管理法律法规设定了给予行政处分的违法行为，几乎均未规定最低移送标准。也就是说，只要土地管理法律法规规定了给予行政处分的，不论土地违法行为涉及的面积大小、价额高低或者情节轻重，都可以就违法责任人的行政处分向监察机关移送。惟一例外的是，“单位侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用的”有一个“情节严重的”条件限制。
（五）补充说明。在土地执法实践中，就土地违法案件普遍向监察机关移送追究责任人员的行政责任，是通常的做法。但事实上，国土资源管理部门还可以向除监察机关以外的其他有关机关移送，这是《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》明确规定的。其中，对违反土地管理规定应当给予党纪处分而移送党的纪律检查机关处理，就是比较常见的。此外，国土资源管理部门还可以向对土地违法责任人有管理权的有关政府或者人事部门移送，只不过这种情况在土地执法实践中少有发生罢了。
前面谈到，法律法规对土地违法行为的直接负责的主管人员和其他直接责任人员设定了给予行政处分的，方可移送。但有一个例外情况，即在现有的土地管理法律法规中，对非法低价出让国有土地使用权的土地违法行为责任人，没有规定给予行政处分，而在《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》的第十二条设定了给予行政处分，可以移送。原因在于：一是《中华人民共和国刑法》第四百一十条（非法低价出让国有土地使用权的，根据情节，处有期徒刑3年以下或者3至7年）规定了相应的罪名、《最高人民检察院关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》的第二十项（非法低价出让国有土地使用权案）规定了立案标准；二是这种违法行为一般危害比较大，影响恶劣，往往造成国有土地资产的大量流失，因此，除了课以刑事制裁以外，对于尚未构成犯罪的，应当有相应的惩戒措施与其衔接起来，以最大限度地保证非法低价出让国有土地使用权的土地违法行为责任人受到应有的惩处。有鉴于此，对该种违法行为进行移送并给予责任人行政处分，应视作刑事制裁本身向行政惩戒方面的自然延伸，而非国土资源管理部门自设行为。
《中华人民共和国行政监察法》第二条规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”这就意味着只有具有公务员身份的土地违法行为责任人，才适于向监察机关移送。虽然《中华人民共和国行政监察法》确定的监察对象，还包括了“国家行政机关任命的其他人员”，但对国家行政机关任命的其他人员的行政处分却必须由法律和法规作出规定。《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》属部门规章，无权设定对国家行政机关任命的其他人员实施行政处分。不能施以行政处分，自然也就失去了移送的意义和基础。
从处理结果来看，向监察机关移送并处理的，均给予行政处分；向纪律检查机关移送的，给予党纪处理；而向其他有关机关移送的，则既包括对土地违法责任人给予行政处分，也可能是作出组织处理。组织处理不具有惩戒性，是单位内部的一种管理手段。如果一定要将行政处分也视作管理手段的话，那也是通过惩戒来达到管理目的的。
二、向公安机关移送
对土地违法行为，需要追究管理相对人刑事责任的，向公安机关移送。
（一）移送范围。按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院第310号令）规定，行政执法机关对涉嫌犯有破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪，需要追究刑事责任的，应当向公安机关移送。与该两项罪名相关联的土地违法行为，分别是《中华人民共和国土地管理法》第七十三条“买卖或者以其他形式非法转让土地的”、第七十四条“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化”和第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的”等。其中，第七十三条规定的土地违法行为构成犯罪的，属于破坏社会主义市场经济秩序罪，具体罪名为非法转让、倒卖土地使用权罪；第七十四条和第七十六条规定的土地违法行为构成犯罪的，属于妨害社会管理秩序罪，具体罪名是非法占用耕地罪。综上，国土资源管理部门向公安机关移送土地违法案件，应限定在管理相对人的非法转让土地、非法占用耕地和破坏耕地的范围。除此以外的其他土地违法行为，包括涉嫌犯罪的，均不能向公安机关移送。
（二）移送程序。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》对移送程序作了较为详尽的规定，对于国土资源管理部门来说，应注意把握几个主要环节：一是对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪的土地违法案件，土地执法监察人员要立即提出书面报告；二是国土资源管理部门主要负责人应当在接到报告3日内作出是否移送的决定；三是国土资源管理部门向公安机关移送涉嫌土地犯罪案件，应当附具规定要求的案卷材料；四是国土资源管理部门接到公安机关不予立案的通知书后3日内，可以提请公安机关复议，也可以建议人民检察院依法进行立案监督。
（三）移送标准。《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》规定了以牟利为目的，违反土地管理规定，非法转让、倒卖土地使用权，应予追诉的“非法转让、倒卖基本农田5亩以上”等6种情形，达到该6种情形规定标准的，国土资源管理部门方可向公安机关移送。
对于涉嫌非法占用耕地罪的，目前公安机关尚未制定统一的追诉标准。国土资源管理部门，可以依据《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条规定的标准，确定是否应该向公安机关移送。
需要说明的是，向公安机关移送的涉嫌土地违法犯罪主体，一般属于非国家工作人员的单位或者个人，即管理相对人。
三、向检察机关移送
对土地违法行为，需要追究国家工作人员刑事责任的，向检察机关移送。
（一）移送范围。按照《最高人民检察院关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》规定，属于渎职犯罪案件的，由检察机关立案侦查。而与渎职犯罪相关联的涉嫌土地违法犯罪的，分别为该《规定》第二部分列举的滥用职权案，非法批准征收、占用土地案和非法低价出让国有土地使用权案。也就是说，国家工作人员违反《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定非法批准征收、占用土地的；违反第七十九条规定侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用的；违反《中华人民共和国刑法》第四百一十条规定非法低价出让国有土地使用权，涉嫌犯罪的，属于国土资源管理部门应当向检察机关移送的范围。除此以外的其他土地违法行为，包括涉嫌犯罪的，均不能向检察机关移送。
（二）移送标准。凡达到《最高人民检察院关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》的土地违法行为，国土资源管理部门可以不进行查处，直接向检察机关移送，其中，对于违反《中华人民共和国土地管理法》第七十九条规定侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用的，国土资源管理部门可以按照“滥用职权案”规定的标准，确定是否移送。
国家工作人员涉嫌土地违法犯罪需要向检察机关移送的，无程序性规定。
四、向人民法院移送
国土资源管理部门对土地违法行为作出的行政处罚决定，涉及强制拆除地上建筑物、构筑物以及其他设施的，需要向人民法院移送，申请强制执行。
五、相关说明
国土资源管理部门工作人员的土地违法行为，需要向有关机关移送的，也应当移送。《中华人民共和国土地管理法》第七十二条对土地行政主管部门的不作为行为，就规定了给予行政处分。最高人民检察院等十部门《关于在查办渎职案件中加强协调配合建立案件移送制度的意见》，也是针对部门内部工作人员触犯我国刑法，需要向检察机关移送作出的若干规定。但是，上面谈及的4个方面未将此类情况包括在内。
国土资源管理部门向监察机关和公安机关移送案件，属于行政内部运行的范畴。所以在移送过程中有一些相应的程序性规定，利于相互配合、协调和制约。但是，向检察机关和人民法院移送的，国土资源管理部门只能向非行政的司法机关履行移送的职责，至于移送后检察机关是否立案，人民法院是否下达强制执行书，一般由司法机关来决定了。
在土地执法实践中，国土资源管理部门向监察机关移送的情况较为普遍，处理效果也比较好。比较而言，向其他有关机关移送的就少一些。更为突出的问题是，由于多方面原因，国土资源管理部门即使移送了，也往往达不到预期的效果。
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