如何完善农村土地承包经营制度的思路和对策

一）我国土地承包经营权发展的历史脉络
中国在几千年来的社会经济发展道路中，通过一次又一次的改革与发展，逐渐建立起了当今社会的整体发展趋势，但从不断涌现的社会矛盾中我们不难看出，“最重大最需要解决的就是农民问题，而与农民关系最密切的就是土地问题。因此，无论是党和政府工作的重心，还是‘三农’问题的解决，亦或农村经济的发展与和谐社会的构建，始终都要把处理好农民与土地之间的关系问题放在首位。1978年开始我国建立的具有中国特色的家庭联产承包制，其不断实践发展为农村社会的稳定与我国经济基础的巩固提供了巨大的推动力量。”{1}然而农村经济水平的不断增强与壮大，使得旧有的家庭联产承包制已经无力继续支撑，农村土地承包经营权面临着改革的重大挑战。在之后的多年里，政府曾出台一系列政策，逐渐放开了对农村土地承包经营权的流转，将农村土地承包经营权变得更为自由开放，为的是能够迎合现阶段农村经济的发展。总体上看，土地承包经营权制度是建立在我国的土地基本制度之上并由此而逐渐发展成型的，而我国的土地制度从产生到发展至今大致经历了以下的几个阶段：
1.新生阶段。新中国建国初期，为缓和经历长久战争后遭受极大破坏的国内经济，我国在农村地区实行了土地私人所有制度，依照1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》为标志，将农民土地个人所有制确定下来，而将土地分配给农民个体的做法能够在最大程度上调动农民的生产积极性，对于建国初期快速恢复我国经济状况有着重要的意义。
2.社会主义公有制过度阶段。随着我国经济的逐渐恢复，农业经济在个体经营上的弊端不断显现，包括因个体力量有限而导致的经营分散、效益下降等问题，因此国家开始考虑进行土地逐步公有化的进程，为确保最大限度的减少因土地改革而产生的问题，中央政府开始引导农民参与农村生产合作社中，并以此为标志先后发展了农业互助组、农业初级合作社、农业高级合作社，直到最终的形成农业高级合作社时，农村土地的归属逐渐由农民个体转变为农业合作社集体所有。
3.人民公社化阶段。进入二十世纪五六十年代，我国为进一步将土地收归集体所有，强化集体经济在农业经济发展中的主导作用，促进社会主义共同共有的实现，发动了人民公社化运动，将原有的数个高级农业合作社合并为规模更为庞大的人民公社，实行统一劳动、统一分配所得的极端社会主义共有制度，尽管在实行初期一定程度上稳定了我国农业经济的发展，但却在事实上打击了农民的生产积极性，经过长期实施后暴露出了其致使农业生产停滞的种种问题，严重危害到了我国整体经济水平的发展。
4.土地承包制度改革阶段。二十世纪七十年代末期，我国在经历了“文化大革命”运动的长期经济停滞状况后，开始进行农业经济改革，通过局部地区的试点而逐渐开始建立促进农业经济发展的家庭联产承包责任制度，并将这一制度推广至全国范围内，1986年我国《民法通则》正式颁布，并将家庭承包经营责任制正式以法律形式确定为土地承包经营权，至此我国的土地制度逐渐建立成型，并在接下来的十几年内不断的发展完善至今。
我国土地承包经营制度到现在已经有了较长时间的发展，但随着我国经济发展模式进入转型时期，社会经济结构开始发生较大变化，原有的农村土地制度开始逐渐脱离我国农业经济未来发展的总体方向，一些矛盾和问题也开始暴露出来。作为解决这一问题的方式，一些地区率先开始试行土地承包经营权的流转，力图通过权能流转解决现行土地制度存在的弊端，但是农村土地承包经营权流转制度毕竟是一种新生事物，其在发展和适用过程中免不了出现种种问题，其中较为突出的问题就是农村集体土地产权主体的模糊、所有权主体的不明确问题，以及土地承包经营权流转方式受到各方面因素限制等问题，这些问题在法律制度规范上的不足使得土地承包经营权流转这一有利政策不能够得到良好的运行，其所带来的效果也大打折扣。如何切实有效地解决法律制度上的这一问题从而促进流转发挥其效用，就需要我们从现实出发，分析我国农村土地承包经营权在实行流转中可能存在的问题。
（二）现行土地法律制度存在和面临的问题
自从我国实行家庭承包责任制以来，我国的粮食产量和其他农产品产量产值呈现出不断上升的趋势，并长久以来保持着较高的增长率。但随着农业生产力的不断提高，这一制度在实践过程中的问题也逐渐开始显现出来，除了一些外部的客观因素，土地承包经营权的制度构造在设计上存在着固有的缺陷，因为承包责任制在设立之初其根本目的在于刺激农户提高其农业生产积极性，这种制度本身并不能作为一种较为稳定的土地制度而长期运行下去，而在土地资源越来越稀缺的情况下，人地矛盾问题也变得日趋尖锐，由此而引发了一系列问题：
1.土地承包经营权在实际利用上的主体不稳定
农村农业用地大多由该土地所在村的农户承包并进行经营，但随着社会经济的发展，越来越多的农户放下了农业生产的工作，选择离开农村土地转而进入城市打工获取更为丰硕的劳动收入。正是由于农村人口结构发生急剧的变化，农户对其土地的经营利用行为也出现短期化的现象，从而需要对土地进行周期性调整，那么被闲置的土地又该如何予以利用则成为了农户们关注的焦点。尽管土地的承包经营权归其个人所享有，如何在法律规定的范围内行使这一权利应当是农户个体的自由，但根据我国《物权法》第五十九条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；（四）集体出资的企业的所有权变动等事项；（五）法律规定的其他事项。”{2}因此农户对于其所承包土地的独立占有性也会受到其所隶属的集体经济组织中其他成员的影响，使得农户自主实施生产经营以及流转闲置土地的活动遭受限制和削弱。
2.农村土地承包经营权权能并不完整
土地承包经营权从概念上来看是农户对其承包的土地依法享有占有、使用、收益的权利。但根据土地的集体所有制度，从理论角度上来看，农户是无法永久占有土地的，而“随着第一批土地承包合同到期，土地承包权‘再延长30年不变’，虽然能够暂时缓和农民使用土地与集体所有土地之间的矛盾，但土地使用权与所有权之间的矛盾只是暂时被掩盖而没有得到根本性的解决。这个缺陷所带来的土地经营权的不稳定性，给农户投资土地带来很大顾虑，使得农田基础建设相对滞后，进而对土地长期承包、长期经营提出了挑战。”{3}面对种种的不确定因素，作为土地承包方的农户很难主动将经济力量完全投入到土地中，从而使得农村的土地承包经营活动始终无法得到较为充分的成长空间。
3.农村土地承包经营制度无法带来较高的经济效益
农户之所以愿意在集体经济范围内承包土地经营农业生产，原因在于这是他们最直接也最熟悉的获取经济利益的方式，但是由于我国土地权利制度存在诸多不完善之处，导致土地收益的多少无法得到法律上的保障，且土地的流转因受限于单调的土地承包制度而无法像其他商品一样实现市场化运作，导致土地经营的经济效益日趋下降。此外，随着现代社会的发展，越来越多的农民意识到在城市打工所获取的利益要更为丰厚，且积累财富的速度相对较快，从而逐渐放弃了对土地的经营。所以在这两方面因素的共同作用之下，土地承包所带来的经济效益微乎其微且不够稳定，集体组织内成员弃耕抛荒的现象日益严重，农业生产经营活动面临着重大挑战。
4.农村土地承包经营带来“有人无地种”和“有地无人种”问题
1993年中央提出“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地，减人不减地’的办法”。如今作为试点的贵州湄潭县由于农户家庭人口状况发生变化造成该县人地矛盾突出，影响了农村土地承包关系的稳定。这是因为有的农户人口在减少，而人均耕地面积在增多；有的农户人口在增加，而人均耕地面积在减少。土地这种重要的公共资源分配显失公正，湄潭县逐步形成“有人无地种”和“有地无人种”的局面。2015年3月，郭凤莲等7名代表也在两会中具体指出了该政策所带来的问题“增人不增地、减人不减地，已经严重阻碍了农村生产力发展，造成土地资源配置的不合理和农村不稳定”。
面对种种问题，我国的农村土地承包经营权该如何进行改革，成为我们急需解决的关键问题。如何有效地解决这一问题，笔者认为首先必须从土地流转的制度设置方面进行改革，分化原有的土地承包经营权，即将土地的所有权、承包权、经营权三个权利分开，做到“三权分离”，才能够有效地解决目前存在的种种问题和情况。
二、农村土地“三权分离”的实施依据：法理依据与社会意义
（一）农村土地“三权分离”的内涵及依据
“三权分离”这一概念是在2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中正式提出的，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，即在原有农地所有权与承包经营权两权分离的基础上，实行农地所有权、承包权与经营权三权分离。提出这一概念主要是为了稳定好农村土地承包关系，在保持稳定的基础上赋予承包土地的农户更多权利，并充分的行使这一权利所包含的权能。分析“三权分离”的实现方法和依据，就不得不首先对这一概念本身进行一个简单的剖析与了解：
“三权分离”中的三个权利，依次是所有权、承包权以及经营权。所有权顾名思义就是农村土地的所有权，通常是归农村集体所有，成员集体作为整体拥有所有权，即使农户通过承包关系占有、使用、处分土地并从中获利，其权属总是恒定不变的，因为土地的所有权在这一过程中并没有发生任何实质性变化或者流转；承包权是农户对农村集体经济组织中部分土地进行承包经营的一种权利，农户按照所签订的承包合同进行相关的农业生产，即赋予了农民占有、使用该土地的权利。从一定意义看，承包权上属于自物权，获得承包权可以说是行使经营权的前提条件；经营权就是农户在依照法律程序对集体所有的土地进行承包以后，享有的经营、收益的权利。即土地承包人不使用自己的土地，而是转让给他人使用，他们通过契约在承包权人的土地上设定的他物权。总体上来看，“三权分离”的中心思想就是：在坚持土地所有权归集体所有的前提之下，将原有的承包权与经营权分离开来，使三个权利相互独立又互有联系，从而更好地实现农户在经营权的行使上拥有更多的自由使用空间，促进土地经营权的流转。
2002年8月颁布的《农村土地承包法》第三十二条明确规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让、或者其他方式流转。”之所以要将土地承包经营权中包含的权利分离开来，很大一部分原因是考虑到我国经济特别是农村经济未来发展的方向，相信这一改革措施将成为国家改革农村经济现状的必然选择。土地承包经营权作为承包权和经营权的混合体，其中承包权属于成员权，只有集体经济组织成员才有资格拥有，具有社区封闭性和不可交易性；而经营权则属于法人财产权，可以通过市场进行配置，具有开放性和可交易性。这一制度在创立之初适应我国当时农村人口流动性较低，土地流转需求较少的经济发展环境，因此这两个权利相互结合、共同分配使用，并没有出现较大的问题。然而随着经济的快速发展，农村经济背景出现了巨大的变化，特别是农业经营主体和农业土地资源等背景因素的变化，使得土地承包权与经营权因其相互混为一体导致法律制定实施上的困难和现实问题频繁产生。所以将这三个权利分离开来，也存在以下几个方面的依据：
1.土地承包经营权流转的提法存在法理上的矛盾
目前，根据我国《农村土地承包法》、《物权法》和《继承法》的有关规定，我国土地承包经营权流转路径主要包括转包、出租、互换、转让、入股、抵押和继承等七种方式。在2014年中央一号文件发布前，农村土地的流转大多数都被称作为土地承包经营权流转，但是如果进行深入的分析就可以看出，农户之间的土地流转大多数都是将其承包经营权中的经营权部分流转给其他主体，而原有的土地承包关系则未发生变化，因此将农村土地流转笼统的称为土地承包经营权流转也属无奈，因为这两个权利往往被包含到同一个提法中，从而使得该称呼无法准确的反映出土地流转背后相关权利义务主体的真实变化，更容易对本没有涉及到流转的土地承包权期限和主体造成不必要的影响。
2.农户对所承包土地的权利行使和经营主体对土地的流转具有较强意愿
近些年来，农村劳动力逐渐向外转移，使得农村大量土地被搁置，因此土地流转便在农村开始流行起来。与此同时，随着土地流转的不断进行，农村土地的经营规模也越来越大，出现了许多经营大面积土地的家庭式农场主甚至工商企业等新型经营主体，他们对我国农业现代化的发展起到了非常重要的促进作用。但在我国现行的农村土地产权制度框架下，流转土地的农户和作为新型经济体的经营主体都对其流转土地过程中的权利义务抱有顾虑：由于没有法律或政策的明文规定且土地流转程序没有得到有效规范，农户对其所承包土地的流转存有戒备心；而获得流转土地的经营主体又担心因无法律上的保护而浪费投资，出现这种问题主要是因为国家对农村土地的流转制度还没有建设完善，一些程序上的漏洞或问题依然存在，所以双方可能会在签订流转合同时或者之后产生纠纷，甚至影响到农村经济的正常发展。由此可以看出二者对强化土地流转在法律领域和政策制定上的地位和重要性具有强烈意愿。
3.土地承包权与经营权相分离可进一步刺激农业现代化发展
随着农业现代化的不断发展，农村土地融资的需求也在不断增长。2015年中央一号文件以加快农业现代化建设为主要目标，提出要促进农业现代化的进一步发展，从而带动农村经济的稳步增长，缩小城乡之间的发展差距，实现国家经济水平的整体提升。为了进一步促进农村经济的发展，融资成为扩大资金来源、充分发展农村实体经济的重要方式。而在农村最大的资产自然就是土地了，但在目前的制度规定下，土地很难以抵押的方式实现融资。因为现在的土地承包经营权不仅包含了农户生产经营的土地作为其获取经济利益的生产资料，还负有提供农户最基本生活保障的功能。但融资抵押实际上是一种投资行为，一旦融资方因经营不善而无法偿还的话，那么作为承包主体的农户将失去这一基本生活保障。如果将承包权和经营权分离的话，那么这一问题将得到很好地解决。农户可以在流转抵押的时候主张只将经营权予以抵押，保留其土地承包权，这样一来，即使融资方最后无力归还土地的经营权利益，土地仍然由承包方农户所占有，从而最大限度地将损失控制在经济范围内而减少实体生产资料的损失。
（二）实施土地承包经营权“三权分离”的意义
将现行的土地产权制度中的所有权、承包权、经营权三者相分离，可以在很大程度上满足农户生产经营以及土地流转方融资的需要，因此“三权分离”具有重大的现实意义。
1.有利于促进我国农村土地资源的优化配置

我国目前正处于社会经济的转型阶段，农村的经济发展模式也开始产生变化，许多农村青年劳动力进入城市打工，使得原本依靠经营农业生产的农村家庭只剩下老幼群体，这使得农村土地的利用程度受到了很大的限制。土地的“三权分离”可以很好地解决土地闲置的问题，其经营权的自由流转可以将土地转给有经营能力的个人或者企业，从而有利于最大程度的提高农业生产效率，加速农村经济现代化发展。
2.有利于最大程度地增加农民收入、健全土地分配管理制度
将农村的土地经营权予以流转可以增加农民的经济收入，而“农村土地经营权流转使得土地集中到一部分种田能手手中，有利于发挥这部分人的能力优势，产生现代农业的规模效应。不仅这部分土地流入者获得收益，土地流出者也可获得可观的财产性收入”,{4}同时这一流转行为还可以促使农户之间产生学习效应，刺激农民主动流转土地，增加其获取经济收益的途径，开辟农村经济增长的新途径。
3.有利于促进集体经济组织的进一步发展
通过改革农村土地产权制度，可以更好地完善土地经营权的流转方式，同时促使土地的经营方式更加灵活多变，有效地扩大农村土地经营的规模，提高土地的利用效应，在保证农业产业生产的基本数量和质量下，有效地促进农村经济的可持续发展。
从以上几个方面来看，农村经济的持续发展使得承包权与经营权的分离成为必须实行的方向，同时也是未来农村土地产权制度变革的大趋势。这种制度上的变迁并非一蹴而就，是有步骤、有次序地在进行着。从近两年的中央一号文件中可以看出，政府已经开始着手这项改革，实施“三权分离”制度是兼顾各方利益之后的产物，相信在接下来的“三农”工作中这方面的改革将成为重中之重。
三、农村土地“三权分离”的实施路径：以农村土地集体所有制为前提
就目前我国的农村土地产权制度来说，其中所涉及的制度与利益非常多，有着牵一发而动全身的影响，因此在改革这一制度的过程中也尤为复杂，必须确保在不破坏基本原则即农村土地所有权归集体所有的前提条件下，运用合理的方式方法将现有的土地承包经营权拆分开来，并妥善的解决在改革过程中可能出现的问题。
1.坚持农村土地所有权归集体所有，确定土地产权分离的基本方向
“三权分离”实施的根本目的在于满足农村生产力发展的需要，为的是更进一步的解放和发展农村生产力，所以说实施改革不能够过于超前，应当与当前我国特别是农村经济生产力发展水平相持平，并努力与已经存在的各项制度规定相契合，避免造成制度冲突，引起不必要的矛盾。因此“在推进‘三权分离’的过程中，政府可以适时加以引导，以实现制度变革与创新的规范化和科学化，但不能脱离中国国情，消极地模仿其他国家或地区的运行模式”。{5}坚持从我国的实际情况出发，在不动摇土地集体所有权的基础上放宽土地经营权的操作范围，在现有的法律制度框架下赋予该制度新的内涵，并及时通过政策法规对土地承包权和经营权的具体内容和权利义务关系予以解释说明，引导农户对该权利的正确认识和合理使用。
2.完善土地确权登记工作，进一步深化土地流转市场的构建
土地承包权与经营权的分离，很大程度上是为了更好地将土地置入流转渠道，因此在流转过程中如何确认土地流转双方的权利义务，成为了这一程序的关键所在，同时也是构建土地流转市场机制的必然要求。考虑到这一现实情况，完善土地确权登记制度将成为改革的工作重点之一。现阶段的土地确权登记制度实际上存在许多问题，特别是在登记过程中存在一定的单一化模式，使得登记制度无法很好地反映出双方的权利义务关系，而留下了许多漏洞，致使土地流转一旦出现问题，一方想要以登记在案的记录主张权利时，很可能无法实现其主张。所以应当针对土地流转登记制度出台相应的制度法规，把相关的登记手续和程序规范以明确的文字要求确定下来，并增添灵活的处理方式，最大限度地保护权利人利益，让土地流转有法可依、有据可循。此外还应该在完善土地确权登记工作的基础上逐步建立起稳定有序的土地流转市场，将土地的流转以市场化的方式运作起来，增强土地在流转过程中的可流动性与经济效益。在土地流转市场建设这方面，我国许多省市和地区都开展了相关的试点工作，例如内蒙古鄂尔多斯市就在农业土地流转制度改革的过程中，在全市范围内积极尝试推进，开始陆续“建立了一些小规模的、简单的土地交易所”{6}，并在此基础之上逐步向更大范围的土地流转市场迈进，最终促进土地流转市场的正常化发展，推动农村土地资金的流动。
3.创新土地流转形式，开拓流转空间与渠道
目前我国大部分地区在土地流转的尝试和实践中都采取了普遍的合同流转形式，即通过签订土地流转合同将土地经营权利转让给其他自然人或法人，但这一方式毕竟还有其单一性与局限性，无法再最大限度上发挥出土地流转的优势，所以拓展更多、更新的流转方式显得尤为重要。将土地承包经营权加入股份制运行机制，发展土地股份合作制度有可能是一个全新的流转途径，因为在这种制度下所建立起来的经营模式可以有效地“引导农户以土地承包经营权入股，转化为长期股权，组建村土地股份合作社，变农户分散的土地资源为联合的持股资本”{7}，尽管这一流转形式并不为我国法律界所主张，并且对相关制度的立法方面还存在一定疑问，但其土地产权流转的想法毕竟是好的，同时在湖南省浏阳市金田村的试点实行下，“股田制”的流转方式也获得了市场和实践操作的肯定，不仅避免了土地经营权分离入股后所存在的风险，也在实践中增加了农户的经营收益，取得了入股分红，成功“吸引了一批农业公司、农业专业合作社和种养大户投资经营土地”{8}，带来了更好的农业生产技术和更多的资金，对农村农业生产结构的调整起到了关键性作用。
4.尊重农户基本意愿，发挥其经营能动性
土地承包经营权的改革从根本上来说是为了要促进农村经济的进一步发展，也是为了让农民能够享受到更好的经济待遇而提出的。尽管这一措施是值得提倡和推行的，但在改革过程中必须要避免强硬执行的做法。例如，强制要求每户农民都剥离其土地经营权并将其予以流通，或者要求农户统一签订土地流转合同等，这些都是一种没有充分考虑农民主观意愿的行为。农民作为土地的承包者，作为农业生产的主体，若在不考虑其意愿的情况下将其权利剥离，就背离了农村土地制度改革的初衷。所以，在改革过程中必须要坚持自主自愿的原则，尊重农户的个人意愿，遇到问题和矛盾不能依靠强制力去解决，而是应该通过协商来化解纠纷。不管其经营权发生什么样的流转，农户仍然享有其承包权，同时流转所得的收益也应当归承包主体的农户所享有。当然，如果存在农民已经顺利进入城市由农民转变为市民后，集体组织也可以通过与该农民协商，采取有偿的方法收回其承包的农村土地，并将该土地予以承包分配出去，实现对资源的最大化利用，有效地减少了土地资源的闲置与浪费，提高了农村的经济效益。
结论
从2015年中央一号文件我们可以明显的看出，国家对农村经济下一阶段的发展有着全新的规划，即在坚持改革农村土地制度的基本方向下，进一步深化农业现代化进程，这其中就包含着落实农村土地承包经营权改革的任务。所以接下来针对农村土地制度的改革必然会聚焦在“三权分离”这一关键点上，这不仅是完善和发展现有土地制度的最佳选择，更是加快农村劳动力流动、农村经济转型和农民经济增收的重要途径，是顺应了农村生产力发展方向的改革措施，对于建立健全我国农业现代化产业链条，推进“三农”事业的进步发展有着重要的意义