关于世博会安全方面的论文

世博会组织者的安全检查权探究
一、安全检查是实现上海世博会办博目标的重要保障

公共安全问题关系到人类的生命健康与财产安全，目前已经成为一个全球高度关注的问题。世博会是一项人群高度聚集的特大型活动，安全问题是世博会的核心问题之一。尽管安全工作不会象展览和表演一样直接获得参观人员的赞赏，但却是至关重要的一环，一个安全的环境将为实现成功办博的宏伟目标提供终极保障。因此，安全办博已成为筹办上海世博会的一项重要理念，组织者有义务对潜在的安全威胁做好事先预防，并采取相关措施保护参展人员与参观人员在世博会园区内的安全。

世博会的公共安全工作是全过程、全方位的。一方面，我们要提升公共安全事件的应对能力，另一方面，更应将公共安全工作的端口前移，通过制度建设、常态管理构筑高效运作的预警机制，及时排查隐患，将风险控制在最低的范围内，使公共安全事件防范于未然。 我们应充分认识到：无论从经济效益还是从社会影响的角度来看，对于世博会公共安全的控制，事先预防的价值要优于事后救济。而实现上述目标需要组织者履行好安全检查的职责，在世博会举办期间认真行使组织者的安全检查权。

二、世博会组织者安全检查权的含义及法律依据

（一）世博会组织者安全检查权的含义

1．安全检查权的定义

世博会组织者的安全检查权是指世博会组织者对进入园区的人员和物品进行专业性检查的权力。首先，实施安全检查权的主体是世博会组织者；其次，安全检查权的对象主要是对参展人员和参观人员及其携带的物品进行安全性检查；再次，安全检查是一种专业性检查，需由专业人员借助特定的科技手段来完成。

2．安全检查权的内容

世博会组织者安全检查权的具体内容应当包括以下几种权力：

（1）检验权。组织者的检验权是指借助特定的手段对检查对象进行检验，以确定物品的种类、特性，并据此判断是否属于禁止性或限制性物品。

（2）拒绝权。组织者的拒绝权指在对进入园区的人员及物品进行检查后，对不符合规定的相关人员及物品行使拒绝其进入园区的权力。比如对未按要求出示门票或者未按指定的方法接受身份核实的人员、对携带禁止性或限制性物品（如含有酒精的饮品）进入园区的人员可以拒绝其进入园区。

（3）处理权。组织者的处理权是指在安全检查过程中，在出现特定情形时，按照园区相关的安全管理规定，对该种情形作出相应处理的权力。比如对于在检查过程中发现的违法犯罪行为，应立即移送并配合公安机关进行处理；对于无人认领的物品按规定作出变价、代管等适当处理。

3．安全检查权的特征

（1）强制性。作为一项强制性措施，每一个参展人员及参观人员进入世博会园区前和身处园区期间，都必须接受组织者既定的安全检查。

（2）有限性。世博会组织者毕竟不是公安等执法部门，其行使安全检查权受到一定的限制，这些限制具体表现在行使检查权的地域、时限、对象以及检查深度等方面。

（二）世博会组织者安全检查权的法律依据

1.国务院《大型群众性活动安全管理条例》赋予了大型活动组织者安全检查权

由国务院颁布并于2007年10月1日开始施行的《大型群众性活动安全管理条例》，结合大型活动的发展特点和当前形势的需要，确立了“安全第一、预防为主”的方针，以及“谁主办、谁负责”的原则，对大型群众性活动安全管理作出了具体的规范，明确了大型活动的组织者在经相关机关许可后拥有安全检查权。

根据该《条例》第七条规定，组织者负责的安全事项包括：按照负责许可的公安机关的要求，配备必要的安全检查设备，对参加大型群众性活动的人员进行安全检查，对拒不接受安全检查的，组织者有权拒绝其进入。 同时，该《条例》第九条对参加大型群众性活动人员应当遵守的规范作出了规定：遵守大型群众性活动场所治安、消防等管理制度，接受安全检查，不得携带爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性等危险物质或者非法携带枪支、弹药、管制器具。

可见，国务院已经以行政法规的形式确立了大型活动组织者的安全检查权。因此，世博会组织者如基于公安等行政机关的许可，有权获得世博会园区的安全检查权。

2.北京等地对大型活动安全检查权进一步细化的地方性立法值得上海借鉴

除了国务院颁布了《大型群众性活动安全管理条例》外，针对大型活动的安全管理问题，近年来各地根据自身的情况也颁布实施了相应的地方性法规或地方政府规章。

例如，北京市人大常委会曾于2005年11月1日颁布实施了《北京市大型社会活动安全管理条例》，浙江省人大常委会于2006年12月7日批准通过了《杭州市大型活动安全管理条例》。特别是北京市人民政府专门针对大型社会活动中的安全检查的具体管理问题，于2008年3月1日又颁布实施了《北京市大型社会活动安全检查办法》。这一政府规章在遵循国务院《大型群众性活动安全管理条例》所确立的各项安全管理原则的前提下，对北京市大型社会活动安全检查的相关细节作出了进一步的规范，主要表现在：

（1）对安全检查权的实施者提出了具体的要求。如要求组织者行使安全检查权时必须按照安全检查规定制定安全检查方案和突发事件处置预案；配备专业的安全检查人员；配备安全有效的安全检查仪器和设备；划定安全检查通道和区域，设置相应标识，对安全检查区域实行封闭管理；为乘坐轮椅、安装假肢或者体内植入医疗器械等有特殊情况的人员，设置专门的安全检查通道和场所等。

（2）组织者对限制性物品有禁止入场要求的，必须经过相关的前置备案及公告程序。即组织者必须在申请大型活动安全许可时将拟禁止入园（场）物品的要求向公安机关备案，在售票时向社会公告，并在入场票证上注明，否则不得限制受检查人员携带上述物品入园（场）。

（3）组织者在行使安全检查权时必须遵守相关规定。比如按照规定着装，佩带工作证件；文明礼貌，尊重受检查人；严格执行安全检查操作规范；不得损坏受检查人携带的合法物品；发现不能排除疑点的物品、禁止携带的物品和违法犯罪行为应立即向公安机关报告等。

（4）明确了参加大型活动人员在接受安全检查时应当遵守的各项规定。比如接受、配合安全检查，不得扰乱安全检查秩序；在安全线以外排队等候，依次接受安全检查；经检查发现可疑物品的，自行取出接受检查；驾驶员和乘车人应当下车接受安全检查；人员和物品离开活动场所后再次进入时，应当重新接受安全检查等。

同时，《北京市大型社会活动安全检查办法》对相关责任主体的违规行为设定了相应的处罚措施。可见，该《办法》是一部比较完备地具体规定大型活动组织者行使安全检查权的地方政府规章。事实上，该《办法》的颁布与实施是为配合北京2008年奥运会而生的。北京已经安全、成功地举办了一届举世瞩目的奥运会，相信这与包括该《办法》在内的配套制度的建立是密不可分的。

3. 上海关于大型活动组织者安全检查权的地方性立法缺失应尽早弥补

目前，世博会组织者显然已经关注到了安全检查权的行使问题，在已经颁布的《上海世博会第10号特殊规章》中涉及了公共服务领域的安全要求，其中第五条明确规定：组织者在必要情况下，有权委派人员检查官方参展人员的展馆和其他设施；组织者检查现场时，如发现官方参展人员存在违反法律和法规的情形，有权指令参展人员采取措施予以纠正。但是和北京、杭州等地不同的是，到目前为止，上海地区还未从地方性法规或地方政府规章的层面对大型活动组织者的安全检查权作出进一步的细化和规范，这使得世博会组织者的安全检查权还缺乏有效操作的充分依据。

鉴于世博会园区涉及的地域广阔，展览期限长达六个月之久，届时入园的人员来源复杂且多达七千余万人次，安全管理任务非常繁重，因此上海关于大型活动安全检查的地方性立法是非常必要和迫切的。笔者建议，上海对大型活动组织者安全检查权的立法可以参照《北京市大型社会活动安全检查办法》，并具体结合上海安全形势，在考虑普遍适用性的同时，兼顾特殊性，即充分考虑上海即将举办世博会的需求，使之成为包括世博会在内的上海大型活动安全举行的强有力保障制度。

三、世博会组织者安全检查权的取得程序

根据国务院颁布的《大型群众性活动安全管理条例》规定，公安机关对大型群众性活动实行安全许可制度，即组织者安全检查权的取得基于其获得公安机关的安全许可。行政许可是行政主体依法享有的一种权力，同时，也是其实施行政管理的一种方式。国家通过法律将不同的许可权赋予不同职能的行政主体，以达到对相应的社会事务进行管理的目的。行政许可是依申请的具体行政行为。 因此，只有作为行政相对人的世博会的组织者首先向公安机关提出申请，并经依法审查批准后，世博会组织者才能获得并行使世博会园区的安全检查权。依据《大型群众性活动安全管理条例》的规定，取得安全检查权需遵循下列程序：

首先，组织者应当制订大型群众性活动安全工作方案，并将此方案作为申报安全检查权许可的材料之一。

其次，组织者应当在活动举办日20日前向公安机关提出安全检查权许可申请。申请时，应当提交组织者合法成立的证明、安全责任人的身份证明、大型群众性活动方案及相关的资质或资格证明等材料。

再次，在公安机关收到组织者申请材料后进行审核，公安机关根据组织者的申请是否符合条件做出许可或不许可安全检查权的决定。

获得公安机关许可的，组织者由此获得安全检查权。

四、世博会组织者安全检查权的具体实施主体

世博会组织者的安全检查权具体实施可以通过下列两种方式来进行：组织者自行进行安全检查或委托有资质的单位进行安全检查。世博会组织者应根据自身的实际情况及需求选择适当的方式：

(一) 、组织者自行进行安全检查

世博会组织者在获得相关行政许可后即具有自行进行安全检查的权力，但对于安全检查这样一项复杂且专业性非常强的工作，世博会组织者如果决定自行进行安全检查，其必须充分做好一系列准备工作，比如：制定安全检查方案和突发事件处置预案；配备充足的专业安全检查人员；配备安全有效的安全检查仪器和设备；划定安全检查通道和区域，设置相应标识，对安全检查区域实行封闭管理等等。可见，如果组织者自行进行安全检查必须具备相关的人力、器材及技术等方面的条件，对组织者的要求非常高。

(二)、委托有资质的单位进行安全检查

为了确保上海世博会安检工作落实到位，笔者建议世博会组织者可以参照爱知世博会和北京奥运会的做法，将安全检查工作委托给有资质的专业安检公司来完成，由世博会组织者与其签订安全检查服务合同，明确双方的权利、义务。由专业安检公司来负责承担世博会组织者的安检工作，一方面可以使安全检查工作更加专业、安全检查质量更高；另一方面也更有利于世博会组织者集中精力重点做好世博会办展的组织工作。当然，所选定的安检公司，必须具有较高的安检资质和丰富的安检经验，所有参与安检工作的人员都必须经过包括器材使用、程序规范、法规政策等内容在内的全方位的严格训练，而用于安检的所有器材也必须经过相关部门的严格检测。

五、世博会组织者安全检查权的检查对象

世博会组织者安全检查的对象主要包括欲进入和已经进入世博会园区的人员及物品。在对不同检查对象进行安全检查时，组织者应根据检查对象的不同特点，采取有针对性的检查手段。

(一)、人员检查

对于世博会的参展人员和参观人员进行安全检查，是世博会安全检查的一项重要内容。组织者行使检查权的范围不仅仅局限于对人员入园时的检查，还应包括对人员入园后的随时检查，即园口检查和园内检查并举。

1.园口检查。世博会举办期间，对于出入世博会园区的人员，无论是参展人员还是参观人员在进入园区之前都需出示门票或以其它有效证件，接受入口检查。入口检查可参照类似于登机前的人身安全检查。如果受检查人拒绝接受安全检查或者不服从检查人员所采取的合理措施，安全检查人员有权拒绝其进入甚至接近世博会园区，发现有违法犯罪嫌疑的应立即移交公安机关。

2.园内检查。在人员进入世博会园区之后，组织者一旦发现有可能对园区内秩序、环境或其他观众构成干扰或影响安全的行为和事件的，组织者有权随时对相关人员进行检查，并视情节作出相应的处理，包括但不限于勒令其立即改正行为、驱逐出园、移交公安机关等。

(二)、物品检查

世博会组织者对物品的检查主要针对的是参展人员和参观人员进入世博会园区随身携带的物品，一旦发现禁止性或限制性物品的，应当作出拒绝该物品入园或暂时保管等决定。

1.禁止性物品。是指既触犯相关的法律法规，又违反了世博会的相关管理政策要求的相关物品。依照《大型群众性活动安全管理条例》的规定，诸如爆炸性、毒害性、放射性等危险物质；枪支、弹药、匕首等管制器具；毒品、淫秽等违禁物品以及危害国家利益、公共安全或者可能影响大型活动秩序的其他物品应列为禁止性物品。对这类物品，除了严格禁止进入世博会园区外，组织者还应当视情节及时采取移交公安机关等措施。

2.限制物品。是指虽不触犯法律，但不符合世博会的相关管理政策，限制其在世博会园区中携带或使用的物品。在安全检查口或园区内一旦发现限制物品的，组织者有权按相关规定作出对该物品予以暂时保管或禁止入园等决定。限制物品主要包括：①易碎品与各类容器，球棒、长棍、长柄伞、照相机与摄像机支架等尖锐物或容易造成人身伤害的物品；②包括但不限于玻璃杯、保温杯、水壶、饭盒等；③任何未经授权的专业摄像设备；④打火机、火柴等点火器具等。

六、世博会组织者安全检查权行使中需关注的几个问题

（一）组织者安全检查权与被检查者权利的冲突

世博会的安全保护工作是一项系统工程，需要各个方面的理解与配合，组织者在安全检查过程中能否处理好与被检查者之间的关系是决定安全检查能否最终取得实效的重要因素。如前所述，在组织者行使安全检查权时，涉及到对各参展人员、参观人员等被检查人员的全面检查，包括参展商各项设备设施、参观人员携带的包裹、行李等。其中不可避免地会产生世博会组织者安全检查权与参展商、参观人员的人身权或财产权之间的冲突问题。因为从权利义务关系的角度看，组织者是安全检查权的权利行使者，而被检查者是接受安全检查的义务承担者，在组织者为保障公共安全而行使安全检查权时，被检查者的个人权利必然受到一定的限制。这需要包括被检查者在内的所有人员对组织者行使强制性的安全检查权作进一步理解：

首先，从个人权利与公众权利的关系来看，被检查者必须接受组织者的检查，这看似是对被检查者个人权利与自由的限制，但实质上这却是最大限度地维护了公众安全，保障了包括被检查者在内的所有人员的权利与自由。尽管被检查者个人的权利与自由是宪法和法律保护的价值，但是在个人权利与自由同公众权利发生冲突时，个人的权利的优先性必须让位于公众利益的至上性。正如孟德斯鸠所认为的：自由是做法律许可的一切事情的权利，如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因为其他的人同样会有这个权利。 与此同时，我们应充分认识到对被检查者个人权利的限制与对所有人员权利的保障在本质上是和谐统一的，对被检查者个人利益的限制并不意味着不维护其个人利益，而是维护个人利益的方式有所改变，因为公众利益最终将转化为个人利益。从社会的角度看，自由就是个人的自由权与他人、社会的权利、权力以及个人的独立性与社会的统一性的关系。这种关系，本质上是个人在社会中应享有的种种权利和必须履行的对于社会和他人的责任的互助统一。

其次，从法的价值的角度来看，对被检查者进行安全检查体现了自由价值与秩序价值之间的冲突。秩序是法的基本价值之一，法律追求社会处于一种有序状态，自由的实现有赖于秩序的建立，良好的秩序是自由得以实现的基础，没有秩序，诸如平等、自由等价值就会受到威胁或者缺乏必要的保障，其存在也就失去了意义。秩序是和谐社会最本质的内涵，是构建和谐社会的基础。

再次，从价值冲突解决原则的角度来看，对被检查者的检查遵循了比例原则。一般来讲，在世博会这样的大型群众性活动中，因为不实施安全检查的漏洞而可能造成的损失远大于事先进行严格安全检查而对被检查者造成的个人利益的损害。因此在世博会举办期间采取适当的安全检查措施以控制和消除安全隐患是非常有必要的。

（二）实施安全检查权应遵循的原则

如前所述，为优先保障公共的安全和利益，维护公共秩序，需要世博会组织者对被检查者进行安全检查。但与此同时，采取的检查措施又必须是合乎人性且符合常理的。因此组织者在对参观人员进行安全检查时必须考虑到所采取措施的合法性及合理性。作为世博会的组织者，在制定和实施安全检查措施的过程中应当关注以下几个问题：

首先，要建立一个合法、公正的检查处理机制。对不同的参展人员和参观人员原则上要有统一的安全检查标准，做到不个别歧视、不差别对待，这样才能保障安全检查制度顺利运行。在实际检查前，完善制度建设，并确保制度公平；在检查过程中，加强制度的执行，确保安全检查手段合法。

其次，在安全检查中，世博会组织者应考虑和尊重国际法和国内法对个别特殊利益的保护。比如在对他国的外交人员、政府官员及国际组织的工作人员进行检查时，充分考虑到上述人员的豁免权利。

再次，安全检查措施要注重合理性原则。（1）对参观人员人身、财产的安全检查要充分考虑被检查者的个人隐私。在安全检查涉及特殊的对象时，特别是在对儿童与妇女的检查时应当由适当的人员采取合理的措施进行检查，使儿童不会因检查而产生恐惧心理，使妇女不会因检查而遭受权益侵害；对从各参展商设备、设施的检查中获知的商业秘密、设计方案等非公开的信息，采取适当的保障措施，避免因商业秘密等有价信息的泄露给参展人员造成损失。（2）和（1）在安全检查涉及被检查者的财产，特别是在需要对被检查者的财产采取一定的限制性措施时，应力求对被检查者财产采取合理的保护措施，并向被检查者说明采取限制性措施的理由及保障财产安全的方法。

复次，安全检查措施要注重公平与效率相结合的原则。世博会组织者应当采取最合理有效的方式进行安全检查，在安全检查时应注重追求公平和效率的统一与平衡，力争采取最便捷且最有效的检查措施，以尽量减小对被检查者人身权益和财产权利所造成的影响。在特殊情形下，应当按照预先制定的预警机制和危机处理方式来进行协调处理。

总之，在安全检查制度建设中，应当充分考虑到安全检查对个体权益的影响，将对个体权益的影响和保护纳入到世博会安全检查制度中。安全检查制度不仅仅需要规定安全检查的方式，更要考虑对检查中发生的特殊情况与紧急事件制定出有效的预警与处理办法。在考虑到安全检查公平性的同时，兼顾被检查者的差异性和检查措施的有效性。

（三）世博会组织者安全检查权与相关行政机关职权之间的衔接与配合

1.世博会组织者安全检查权与公安机关安全管理权之间的衔接与配合

依照国务院《大型群众性活动安全管理条例》的规定，世博会作为一项大型群众性活动，应由公安机关总体负责其安全管理工作。尽管世博会组织者在获得许可后，有权行使其安全检查权，但其对该项权力的行使必须受到公安机关的指导和监督。只有通过两者之间的相互合作、紧密配合，世博会安全检查才可能最终落实到位。

2.组织者安全检查权与其它职能部门或组织职权之间的配合

世博会组织者的安全检查是个系统工程，涉及多个领域，需要政府各相关职能部门及组织予以积极配合才能顺利完成。例如，在当前国际反恐形势错综复杂的背景之下，要真正实现安全办博，就必须做好反恐工作，提高对上海中心城区安全协防能力，进一步提升应急预案处置能力，进行严密的部署，形成多角度、多层次的安防体系。因此建议上海包括军队、国家安全机构等在内的各有关部门及组织积极配合，利用世博会正式开园前的一年多时间，加紧预案的制定和各类模拟演练，力求世博会举办期间的安全保卫工作万无一失。

一、安全检查是实现中国2010年上海世博会办博目标的重要保障

公共安全问题关系到人类的生命健康与财产安全，目前已经成为一个全球高度关注的问题。世博会是一项人群高度聚集的特大型活动，安全问题是世博会的核心问题之一。尽管安全工作不会象展览和表演一样直接获得参观人员的赞赏，但却是至关重要的一环，一个安全的环境将为实现成功办博的宏伟目标提供终极保障。因此，安全办博已成为筹办上海世博会的一项重要理念，组织者有义务对潜在的安全威胁做好事先预防，并采取相关措施保护参展人员与参观人员在世博会园区内的安全。

世博会的公共安全工作是全过程、全方位的。一方面，我们要提升公共安全事件的应对能力，另一方面，更应将公共安全工作的端口前移，通过制度建设、常态管理构筑高效运作的预警机制，及时排查隐患，将风险控制在最低的范围内，使公共安全事件防范于未然。[1]我们应充分认识到：无论从经济效益还是从社会影响的角度来看，对于世博会公共安全的控制，事先预防的价值要优于事后救济。而实现上述目标需要组织者履行好安全检查的职责，在世博会举办期间认真行使组织者的安全检查权。

二、世博会组织者安全检查权的含义及法律依据

（一）世博会组织者安全检查权的含义

1．安全检查权的定义

世博会组织者的安全检查权是指世博会组织者对进入园区的人员和物品进行专业性检查的权力。首先，实施安全检查权的主体是世博会组织者；其次，安全检查权的对象主要是对参展人员和参观人员及其携带的物品进行安全性检查；再次，安全检查是一种专业性检查，需由专业人员借助特定的科技手段来完成。

2．安全检查权的内容

世博会组织者安全检查权的具体内容应当包括以下几种权力：

（1）检验权。组织者的检验权是指借助特定的手段对检查对象进行检验，以确定物品的种类、特性，并据此判断是否属于禁止性或限制性物品。

（2）拒绝权。组织者的拒绝权指在对进入园区的人员及物品进行检查后，对不符合规定的相关人员及物品行使拒绝其进入园区的权力。比如对未按要求出示门票或者未按指定的方法接受身份核实的人员、对携带禁止性或限制性物品（如含有酒精的饮品）进入园区的人员可以拒绝其进入园区。

（3）处理权。组织者的处理权是指在安全检查过程中，在出现特定情形时，按照园区相关的安全管理规定，对该种情形作出相应处理的权力。比如对于在检查过程中发现的违法犯罪行为，应立即移送并配合公安机关进行处理；对于无人认领的物品按规定作出变价、代管等适当处理。

3．安全检查权的特征

（1）强制性。作为一项强制性措施，每一个参展人员及参观人员进入世博会园区前和身处园区期间，都必须接受组织者既定的安全检查。

（2）有限性。世博会组织者毕竟不是公安等执法部门，其行使安全检查权受到一定的限制，这些限制具体表现在行使检查权的地域、时限、对象以及检查深度等方面。

（二）世博会组织者安全检查权的法律依据

1.国务院《大型群众性活动安全管理条例》赋予了大型活动组织者安全检查权

由国务院颁布并于2007年10月1日开始施行的《大型群众性活动安全管理条例》，结合大型活动的发展特点和当前形势的需要，确立了“安全第一、预防为主”的方针，以及“谁主办、谁负责”的原则，对大型群众性活动安全管理作出了具体的规范，明确了大型活动的组织者在经相关机关许可后拥有安全检查权。

根据该条例第七条规定，组织者负责的安全事项包括：按照负责许可的公安机关的要求，配备必要的安全检查设备，对参加大型群众性活动的人员进行安全检查，对拒不接受安全检查的，组织者有权拒绝其进入。同时，该条例第九条对参加大型群众性活动人员应当遵守的规范作出了规定：遵守大型群众性活动场所治安、消防等管理制度，接受安全检查，不得携带爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性等危险物质或者非法携带枪支、弹药、管制器具。

可见，国务院已经以行政法规的形式确立了大型活动组织者的安全检查权。因此，世博会组织者如基于公安等行政机关的许可，有权获得世博会园区的安全检查权。

2.北京等地对大型活动安全检查权进一步细化的地方性立法值得上海借鉴

除了国务院颁布了《大型群众性活动安全管理条例》外，针对大型活动的安全管理问题，近年来各地根据自身的情况也颁布实施了相应的地方性法规或地方政府规章。

例如，北京市人大常委会曾于2005年11月1日颁布实施了《北京市大型社会活动安全管理条例》，浙江省人大常委会于2006年12月7日批准通过了《杭州市大型活动安全管理条例》。特别是北京市人民政府专门针对大型社会活动中的安全检查的具体管理问题，于2008年3月1日又颁布实施了《北京市大型社会活动安全检查办法》。这一政府规章在遵循国务院《大型群众性活动安全管理条例》所确立的各项安全管理原则的前提下，对北京市大型社会活动安全检查的相关细节作出了进一步的规范，主要表现在：

（1）对安全检查权的实施者提出了具体的要求。如要求组织者行使安全检查权时必须按照安全检查规定制定安全检查方案和突发事件处置预案；配备专业的安全检查人员；配备安全有效的安全检查仪器和设备；划定安全检查通道和区域，设置相应标识，对安全检查区域实行封闭管理；为乘坐轮椅、安装假肢或者体内植入医疗器械等有特殊情况的人员，设置专门的安全检查通道和场所等。

（2）组织者对限制性物品有禁止入场要求的，必须经过相关的前置备案及公告程序。即组织者必须在申请大型活动安全许可时将拟禁止入园（场）物品的要求向公安机关备案，在售票时向社会公告，并在入场票证上注明，否则不得限制受检查人员携带上述物品入园（场）。

（3）组织者在行使安全检查权时必须遵守相关规定。比如按照规定着装，佩带工作证件；文明礼貌，尊重受检查人；严格执行安全检查操作规范；不得损坏受检查人携带的合法物品；发现不能排除疑点的物品、禁止携带的物品和违法犯罪行为应立即向公安机关报告等。

（4）明确了参加大型活动人员在接受安全检查时应当遵守的各项规定。比如接受、配合安全检查，不得扰乱安全检查秩序；在安全线以外排队等候，依次接受安全检查；经检查发现可疑物品的，自行取出接受检查；驾驶员和乘车人应当下车接受安全检查；人员和物品离开活动场所后再次进入时，应当重新接受安全检查等。

同时，《北京市大型社会活动安全检查办法》对相关责任主体的违规行为设定了相应的处罚措施。可见，该办法是一部比较完备地具体规定大型活动组织者行使安全检查权的地方政府规章。事实上，该办法的颁布与实施是为配合北京2008年奥运会而生的。北京已经安全、成功地举办了一届举世瞩目的奥运会，相信这与包括该办法在内的配套制度的建立是密不可分的。

3. 上海关于大型活动组织者安全检查权的地方性立法缺失应尽早弥补

目前，世博会组织者显然已经关注到了安全检查权的行使问题，在已经颁布的《上海世博会特殊规章第10号》中涉及了公共服务领域的安全要求，其中第五条明确规定：组织者在必要情况下，有权委派人员检查官方参展人员的展馆和其他设施；组织者检查现场时，如发现官方参展人员存在违反法律和法规的情形，有权指令参展人员采取措施予以纠正。但是和北京、杭州等地不同的是，到目前为止，上海地区还未从地方性法规或地方政府规章的层面对大型活动组织者的安全检查权作出进一步的细化和规范，这使得世博会组织者的安全检查权还缺乏有效操作的充分依据。

鉴于世博会园区涉及的地域广阔，展览期限长达六个月之久，届时入园的人员来源复杂且多达七千余万人次，安全管理任务非常繁重，因此上海关于大型活动安全检查的地方性立法是非常必要和迫切的。笔者建议，上海对大型活动组织者安全检查权的立法可以参照《北京市大型社会活动安全检查办法》，并具体结合上海安全形势，在考虑普遍适用性的同时，兼顾特殊性，即充分考虑上海即将举办世博会的需求，使之成为包括世博会在内的上海大型活动安全举行的强有力保障制度。

三、世博会组织者安全检查权的取得程序

根据国务院颁布的《大型群众性活动安全管理条例》规定，公安机关对大型群众性活动实行安全许可制度，即组织者安全检查权的取得基于其获得公安机关的安全许可。行政许可是行政主体依法享有的一种权力，同时，也是其实施行政管理的一种方式。国家通过法律将不同的许可权赋予不同职能的行政主体，以达到对相应的社会事务进行管理的目的。行政许可是依申请的具体行政行为。[2]因此，只有作为行政相对人的世博会的组织者首先向公安机关提出申请，并经依法审查批准后，世博会组织者才能获得并行使世博会园区的安全检查权。依据《大型群众性活动安全管理条例》的规定，取得安全检查权需遵循下列程序：

首先，组织者应当制订大型群众性活动安全工作方案，并将此方案作为申报安全检查权许可的材料之一。

其次，组织者应当在活动举办日20日前向公安机关提出安全检查权许可申请。申请时，应当提交组织者合法成立的证明、安全责任人的身份证明、大型群众性活动方案及相关的资质或资格证明等材料。

再次，在公安机关收到组织者申请材料后进行审核，公安机关根据组织者的申请是否符合条件做出许可或不许可安全检查权的决定。

获得公安机关许可的，组织者由此获得安全检查权。

四、世博会组织者安全检查权的具体实施主体

世博会组织者的安全检查权具体实施可以通过下列两种方式来进行：组织者自行进行安全检查或委托有资质的单位进行安全检查。世博会组织者应根据自身的实际情况及需求选择适当的方式：

1、组织者自行进行安全检查

世博会组织者在获得相关行政许可后即具有自行进行安全检查的权力，但对于安全检查这样一项复杂且专业性非常强的工作，世博会组织者如果决定自行进行安全检查，其必须充分做好一系列准备工作，比如：制定安全检查方案和突发事件处置预案；配备充足的专业安全检查人员；配备安全有效的安全检查仪器和设备；划定安全检查通道和区域，设置相应标识，对安全检查区域实行封闭管理等等。可见，如果组织者自行进行安全检查必须具备相关的人力、器材及技术等方面的条件，对组织者的要求非常高。

2、委托有资质的单位进行安全检查

为了确保上海世博会安检工作落实到位，笔者建议世博会组织者可以参照爱知世博会和北京奥运会的做法，将安全检查工作委托给有资质的专业安检公司来完成，由世博会组织者与其签订安全检查服务合同，明确双方的权利、义务。由专业安检公司来负责承担世博会组织者的安检工作，一方面可以使安全检查工作更加专业、安全检查质量更高；另一方面也更有利于世博会组织者集中精力重点做好世博会办展的组织工作。当然，所选定的安检公司，必须具有较高的安检资质和丰富的安检经验，所有参与安检工作的人员都必须经过包括器材使用、程序规范、法规政策等内容在内的全方位的严格训练，而用于安检的所有器材也必须经过相关部门的严格检测。

五、世博会组织者安全检查权的检查对象

世博会组织者安全检查的对象主要包括欲进入和已经进入世博会园区的人员及物品。在对不同检查对象进行安全检查时，组织者应根据检查对象的不同特点，采取有针对性的检查手段。

1.人员检查

对于世博会的参展人员和参观人员进行安全检查，是世博会安全检查的一项重要内容。组织者行使检查权的范围不仅仅局限于对人员入园时的检查，还应包括对人员入园后的随时检查，即园口检查和园内检查并举。

（1）园口检查。世博会举办期间，对于出入世博会园区的人员，无论是参展人员还是参观人员在进入园区之前都需出示门票或以其它有效证件，接受入口检查。入口检查可参照类似于登机前的人身安全检查。如果受检查人拒绝接受安全检查或者不服从检查人员所采取的合理措施，安全检查人员有权拒绝其进入甚至接近世博会园区，发现有违法犯罪嫌疑的应立即移交公安机关。

（2）园内检查。在人员进入世博会园区之后，组织者一旦发现有可能对园区内秩序、环境或其他观众构成干扰或影响安全的行为和事件的，组织者有权随时对相关人员进行检查，并视情节作出相应的处理，包括但不限于勒令其立即改正行为、驱逐出园、移交公安机关等。

2.物品检查

世博会组织者对物品的检查主要针对的是参展人员和参观人员进入世博会园区随身携带的物品，一旦发现禁止性或限制性物品的，应当作出拒绝该物品入园或暂时保管等决定。

（1）禁止性物品。是指既触犯相关的法律法规，又违反了世博会的相关管理政策要求的相关物品。依照《大型群众性活动安全管理条例》的规定，诸如爆炸性、毒害性、放射性等危险物质；枪支、弹药、匕首等管制器具；毒品、淫秽等违禁物品以及危害国家利益、公共安全或者可能影响大型活动秩序的其他物品应列为禁止性物品。对这类物品，除了严格禁止进入世博会园区外，组织者还应当视情节及时采取移交公安机关等措施。

（2）限制物品。是指虽不触犯法律，但不符合世博会的相关管理政策，限制其在世博会园区中携带或使用的物品。在安全检查口或园区内一旦发现限制物品的，组织者有权按相关规定作出对该物品予以暂时保管或禁止入园等决定。限制物品主要包括：①易碎品与各类容器，球棒、长棍、长柄伞、照相机与摄像机支架等尖锐物或容易造成人身伤害的物品；②包括但不限于玻璃杯、保温杯、水壶、饭盒等；③任何未经授权的专业摄像设备；④打火机、火柴等点火器具等。

六、世博会组织者安全检查权行使中需关注的几个问题

（一）组织者安全检查权与被检查者权利的冲突

世博会的安全保护工作是一项系统工程，需要各个方面的理解与配合，组织者在安全检查过程中能否处理好与被检查者之间的关系是决定安全检查能否最终取得实效的重要因素。如前所述，在组织者行使安全检查权时，涉及到对各参展人员、参观人员等被检查人员的全面检查，包括参展商各项设备设施、参观人员携带的包裹、行李等。其中不可避免地会产生世博会组织者安全检查权与参展商、参观人员的人身权或财产权之间的冲突问题。因为从权利义务关系的角度看，组织者是安全检查权的权利行使者，而被检查者是接受安全检查的义务承担者，在组织者为保障公共安全而行使安全检查权时，被检查者的个人权利必然受到一定的限制。这需要包括被检查者在内的所有人员对组织者行使强制性的安全检查权作进一步理解：

首先，从个人权利与公众权利的关系来看，被检查者必须接受组织者的检查，这看似是对被检查者个人权利与自由的限制，但实质上这却是最大限度地维护了公众安全，保障了包括被检查者在内的所有人员的权利与自由。尽管被检查者个人的权利与自由是宪法和法律保护的价值，但是在个人权利与自由同公众权利发生冲突时，个人的权利的优先性必须让位于公众利益的至上性。正如孟德斯鸠所认为的：自由是做法律许可的一切事情的权利，如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因为其他的人同样会有这个权利。[3]与此同时，我们应充分认识到对被检查者个人权利的限制与对所有人员权利的保障在本质上是和谐统一的，对被检查者个人利益的限制并不意味着不维护其个人利益，而是维护个人利益的方式有所改变，因为公众利益最终将转化为个人利益。从社会的角度看，自由就是个人的自由权与他人、社会的权利、权力以及个人的独立性与社会的统一性的关系。这种关系，本质上是个人在社会中应享有的种种权利和必须履行的对于社会和他人的责任的互助统一。[4]

其次，从法的价值的角度来看，对被检查者进行安全检查体现了自由价值与秩序价值之间的冲突。秩序是法的基本价值之一，法律追求社会处于一种有序状态，自由的实现有赖于秩序的建立，良好的秩序是自由得以实现的基础，没有秩序，诸如平等、自由等价值就会受到威胁或者缺乏必要的保障，其存在也就失去了意义。秩序是和谐社会最本质的内涵，是构建和谐社会的基础。

再次，从价值冲突解决原则的角度来看，对被检查者的检查遵循了比例原则。一般来讲，在世博会这样的大型群众性活动中，因为不实施安全检查的漏洞而可能造成的损失远大于事先进行严格安全检查而对被检查者造成的个人利益的损害。因此在世博会举办期间采取适当的安全检查措施以控制和消除安全隐患是非常有必要的。

（二）实施安全检查权应遵循的原则

如前所述，为优先保障公共的安全和利益，维护公共秩序，需要世博会组织者对被检查者进行安全检查。但与此同时，采取的检查措施又必须是合乎人性且符合常理的。因此组织者在对参观人员进行安全检查时必须考虑到所采取措施的合法性及合理性。作为世博会的组织者，在制定和实施安全检查措施的过程中应当关注以下几个问题：

首先，要建立一个合法、公正的检查处理机制。对不同的参展人员和参观人员原则上要有统一的安全检查标准，做到不个别歧视、不差别对待，这样才能保障安全检查制度顺利运行。在实际检查前，完善制度建设，并确保制度公平；在检查过程中，加强制度的执行，确保安全检查手段合法。

其次，在安全检查中，世博会组织者应考虑和尊重国际法和国内法对个别特殊利益的保护。比如在对他国的外交人员、政府官员及国际组织的工作人员进行检查时，充分考虑到上述人员的豁免权利。

再次，安全检查措施要注重合理性原则。（1）对参观人员人身、财产的安全检查要充分考虑被检查者的个人隐私。在安全检查涉及特殊的对象时，特别是在对儿童与妇女的检查时应当由适当的人员采取合理的措施进行检查，使儿童不会因检查而产生恐惧心理，使妇女不会因检查而遭受权益侵害；对从各参展商设备、设施的检查中获知的商业秘密、设计方案等非公开的信息，采取适当的保障措施，避免因商业秘密等有价信息的泄露给参展人员造成损失。

(2)在安全检查涉及被检查者的财产，特别是在需要对被检查者的财产采取一定的限制性措施时，应力求对被检查者财产采取合理的保护措施，并向被检查者说明采取限制性措施的理由及保障财产安全的方法。

复次，安全检查措施要注重公平与效率相结合的原则。世博会组织者应当采取最合理有效的方式进行安全检查，在安全检查时应注重追求公平和效率的统一与平衡，力争采取最便捷且最有效的检查措施，以尽量减小对被检查者人身权益和财产权利所造成的影响。在特殊情形下，应当按照预先制定的预警机制和危机处理方式来进行协调处理。

总之，在安全检查制度建设中，应当充分考虑到安全检查对个体权益的影响，将对个体权益的影响和保护纳入到世博会安全检查制度中。安全检查制度不仅仅需要规定安全检查的方式，更要考虑对检查中发生的特殊情况与紧急事件制定出有效的预警与处理办法。在考虑到安全检查公平性的同时，兼顾被检查者的差异性和检查措施的有效性。

（三）世博会组织者安全检查权与相关行政机关职权之间的衔接与配合

1.世博会组织者安全检查权与公安机关安全管理权之间的衔接与配合

依照国务院《大型群众性活动安全管理条例》的规定，世博会作为一项大型群众性活动，应由公安机关总体负责其安全管理工作。尽管世博会组织者在获得许可后，有权行使其安全检查权，但其对该项权力的行使必须受到公安机关的指导和监督。只有通过两者之间的相互合作、紧密配合，世博会安全检查才可能最终落实到位。

2.组织者安全检查权与其它职能部门或组织职权之间的配合

世博会组织者的安全检查是个系统工程，涉及多个领域，需要政府各相关职能部门及组织予以积极配合才能顺利完成。例如，在当前国际反恐形势错综复杂的背景之下，要真正实现安全办博，就必须做好反恐工作，提高对上海中心城区安全协防能力，进一步提升应急预案处置能力，进行严密的部署，形成多角度、多层次的安防体系。因此建议上海包括军队、国家安全机构等在内的各有关部门及组织积极配合，利用世博会正式开园前的一年多时间，加紧预案的制定和各类模拟演练，力求世博会举办期间的安全保卫工作万无一失。