为落实带薪年休假采取了哪些措施，是否制定具体办法

带薪休假是指工作具备一定工作年限的员工每年可以享受保留工作和工资的假期。我国的带薪休假制度始于1991年6月由中共中央、国务院下发的《关于职工休假问题的通知》，2008年1月1日起正式施行《职工带薪年休假条例》(以下简称《条例》)标志着这一制度以劳动法规的形式得以完善，成为我国休息休假制度的重要组成部分。
一、我国企业带薪休假制度实施中存在的问题
(一)带薪休假制度在不同单位的落实情况迥异。《条例》第2条规定，“机关、团体、企业、事业单位、民办非企业单位、有雇工的个体工商户等单位的职工连续工作1年以上的，享受带薪年休假”。但是在实际落实过程中，由于不同单位其性质差异，落实情况迥异。
2012年11月，凤凰网上一篇名为“带薪休假制度落实情况调查：旱涝不均私企情况差”的报道再度让带薪休假成为公众热议的话题。报道就我国带薪休假制度实施4年来的现状进行了调查。通过对国企、外企、私企等不同性质的企业进行走访，得知自《条例》实施以后，少数国企的员工基本能完全享受带薪年休假，且企业根据自身的实际情况，不断地完善的企业中的带薪年休假规定，既能保障员工的休息休假权利，又能不影响企业的正常生产发展。在外企中，带薪休假制度更为规范休假程序比较严格，需要经过严格的申请和审批程序，企业鼓励员工休假，保障员工的合法权利。与部分国企和外企截然不同的私企成为带薪休假制度实施的重灾区，私营企业职工和派遣工，多数无法享受带薪休假待遇。一些行业劳动力结构性过剩比较突出，劳动者在劳资关系中常常处于弱势，带薪休假成为难以企及的“奢侈品”。
(二)应休未休带薪休假补偿比例不高。《条例》第5条规定，“单位确因工作需要不能安排职工休年休假的，经职工本人同意，可以不安排职工休年休假。对职工应休未休的年休假天数，单位应当按照该职工日工资收入的300%支付年休假工资报酬。”但是在实施过程中，劳动者应休未休的年假天数，极少单位按照《条例》规定的补偿标准对劳动者进行资金补偿。2009年10月，国家旅游经济在搜狐网上进行的至今有效的“职工带薪年休假”调查显示，在接受调查的人员中56.42%表示虽然《条例》及相关实施办法自2008年相继出台，但单位并未落实带薪年休假制度，且在这些未享受带薪年休假的劳动者中，因未休假获得过规定的资金补偿的比例仅占14.98%。由此看来，我国劳动者享有的法律规定的应休未休带薪年假补偿实际所获补偿比例不高。
(三)职工对带薪休假相关制度知悉度不高。黄平在《带薪年休假及实施现状研究——以上海市调研为例》一文中针对上海带薪年休假情况进行了调查。结果显示，有7.83%的受访者根本没听说过带薪年休假；受访者对我国现行的职工带薪年休假待遇政策，如实施范围、对象和假期待遇等情况“不了解”所占比例为23.49%；“有些知道”所占比例为62.65%;“很清楚”所占比例为13.86%。从这组数据来看，上海劳动者对带薪年休假制度知悉程度较低。如果扩展到全国范围来看，不知悉职工带薪年休假相关制度的劳动者可能更多。
二、我国企业带薪休假制度执行不力的原因
(一)立法原因
1、累计工作年限缺乏计算标准。《条例》第3条规定，“职工累计工作已满1年不满10年的，休假5天；已满10年不满20年的，年休假10天；已满20年的，年休假15天。”《企业职工带薪年休假实施办法》(以下简称《办法》)第3条规定，“职工连续工作满12个月以上的，享受带薪年休假”。虽然二者都提到了享受带薪休假的条件，但都没有具体说明“累计”和“连续”在实际操作过程中如何界定，也没有给出判断工作时间间断的具体标准，这就在客观上导致企业在具体实施带薪休假制度时难度增大。
2、补偿基数标准缺乏差异性。《条例》中规定，应休未休年休假的补偿资金标准应按照该职工日工资收入的300%支付。《办法》也规定，企业、单位计算未休年休假工资报酬的日工资收入按照职工本人的月工资除以月计薪天数(21.75天)进行折算。在实际的实施过程中，由于不同企业在工资薪金的计算方法和发放方式上都不尽相同，这样对应休未休年休假的职工进行经济补偿时，其补偿基数“日工资”的标准缺乏差异性。
3、“确因工作需要”缺乏界定标准。《条例》颁布的目的在于保障《宪法》赋予劳动者的休息休假权利的基本权利，完善劳动法对带薪休假制度的规定。带薪休假是劳动者所拥有的法律赋予的权利而不是企业和劳动者可以协商的权益和福利。但《条例》第5条规定，单位确因工作需要不能安排职工休年休假的，经职工本人同意，可以不安排职工休年休假。这条规定又间接地说明带薪年休假是企业和劳动者可以协商的权益。显然，这与《条例》颁布的本意自相矛盾，同时也导致这一规定被一些企业利用，为其不执行《条例》提供了法律空缺。
(二)执法原因
1、执法被动。为了保障带薪休假制度的顺利实施，《办法》第15条规定，“县级以上人民政府劳动行政部门应当依法监督检查用人单位执行本条例及办法的情况。”这就要求相关部门要主动地监督企业执行《条例》的有关规定，但由于我国执法部门长期存在“坐等上门”的守旧执法观念，基本上属于民不举，官不究。在带薪休假制度立法至今，鲜有听说政府执法部门查获企事业单位负责人不落实带薪年休假制度，侵犯劳动者的休息休假权利的案例。由此可见，监督检查部门执法的被动性导致了企业敢于顶风作案，公然不遵守带薪休假法律制度。
2、执法不严。目前我国正处于转型时期，经济环境复杂，各级政府存在严重的功绩主义问题，再加上由于缺少相关实施细则，一些地方政府在当前经济的特殊环境下，为保GDP增长与市场稳定，执法部门与企业同流合污，置劳动者的休息休假权利于不顾，对企业侵犯劳动者的休息休假权视而不见，听而不闻，“放任”企业的违法行为。这就直接导致了带休假制度难以执行。
(三)企业原因
1、节约人力成本。依法实施带薪年休假制度使得企业不仅要支付享受带薪休假的职工在休假期间正常工作的福利待遇，还要支付因弥补劳动者进行休假造成的岗位空缺费用，这无疑会增加人工成本。因此，作为以盈利为目的的企业，绝对会选择效益成本率最低的方案。
2、降低管理难度。《条例》只明确规定了年休假可以在一个年度内集中或分段安排，也可以跨年度安排，但最多只能跨一个年度安排，没有明确规定休假的最小单位(小时或天)和年度内分段休假次数的限制。因此，当员工提出以小时为单位或年度内多次休假时，企业无法按法律规定给予答复，不便于企业统筹安排职工的年休假以及休假期间工作的接替，从而增加了管理的难度。
3、违法有利可图。有些单位不实行带薪年休假，不是因为他们不懂法，而是因为他们违法成本过低甚至为零。虽然《条例》对企业职工的休假以及补偿等做出了规定，但是由于劳动者相对企业而言处于弱势地位，话语权很小，劳动者为了保住工作很容易放弃本属于自身的权利。
(四)员工原因
1、劳动者处于弱势地位。我国目前劳动力市场处于买方市场，就业竞争处于白热化状态，劳资双方地位的不平等，劳动者处于弱势地位，没有话语权。许多劳动者为避免失去工作机会，宁愿有假不休，放弃休假权利。
2、劳动者维权意识淡薄。由于我国普法教育还有所欠缺，部分劳动者特别是进城务工人员本身文化素质不高，法律知识淡薄，防范意识差，不懂得利用法律武器来维护自己的正当权益，所以当劳动者在自己的休息休假权受到侵害时不善于通过合法渠道来寻得帮助。劳动者维权意识淡薄无疑是带薪休假制度落实难的重大障碍，也是该制度运行不力的重要原因之一。
3、劳动者维权成本高。我国《劳动法》规定，对劳动争议的处理实行一调、一裁、二审的制度，即在发生劳动争议后，首先由劳动者和用人单位进行协商，如果协商不成，在劳动争议发生之日起60日内向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对于仲裁裁决不服的可向人民法院提起民事诉讼。劳动者严格按照法律程序进行维权，需要支付高额的仲裁费和诉讼费。据北京青少年法律援助与研究中心调查统计，农民工为了索要不足1,000元的工资，需要直接支付至少920元的各种花费，花费时间至少11～21天，折合误工损失550～1,050元。由此可见，维权道路的时间成本和金钱成本太高，使得劳动者对维权望而却步。
三、完善我国带薪年休假制度的对策
(一)立法层面
1、按单位性质完善立法。完善带薪休假制度在立法层面主要在于完善立法，细化法规。为保障劳动者的带薪休假权利，我国自2008年元旦开始实施了《条例》，并相继出台了《机关事业单位工作人员带薪年休假实施办法》和《办法》，具体的规定了机关事业和企业工作人员的实施办法。因此，要真正落实带薪休假制度，保障劳动者的带薪休假权利，应根据不同单位的性质进行分类，更加细化立法，避免因为立法适用面的笼统而使带薪休假难以落到实处。
2、明确条款具体内容。我国带薪休假制度相关的法律法规中，有些条款笼统不清(如《条例》第6条中的“单位确因工作需要”)，给带薪年休假制度的落实遗留了法律空缺，许多雇主利用这个法律空缺侵犯劳动者的带薪休假权利。因此，在完善带薪年休假立法时，应明确规定单位“确因工作需要”的条件，以防止企业利用法律空缺规避侵权责任。
(二)制度层面
1、充分发挥工会的作用。在我国，工会是集体谈判的主体，因此，要完善集体谈判制度，就要充分发挥工会的作用。首先，各级政府一定要认识到工会在维护劳动者的权利过程中的重要作用，加强对企业工会的指导和服务，积极为企业建立工会组织和开展工作创造条件；其次，保证工会经费。企业工会组织除了获取会员缴费和工资总额的2%划拨额以外，政府也应给予一定的财政补贴，确保工会活动正常运行的资金；再次，提高工会会员的素质。工会会员的素质直接关系到集体谈判的效果，因此在组建工会的时要严格工会会员的素质要求，并定期对工会会员进行相关法律知识和谈判技巧的培训。
2、完善集体谈判制度的立法。目前我国集体谈判制度难以发挥作用、不能有效运行的一个重要原因就是立法的缺失。时至今日，我国还没有针对劳动报酬、工作时间、休息休假权利、社会保险和福利等有关劳动者切身利益方面的内容制定的集体谈判制度的法律法规，使得劳动者在具体使用集体谈判方式维权时无法可依。因此，要充分发挥集体谈判制度的作用，保障劳动者的带薪休假权利，必须通过立法方式，将有关劳动者切身利益的内容写入相关的集体谈判法律当中去，通过明确的法律规定提供法律保障。
(三)政府层面
1、加强执法监督和惩处力度。带薪休假制度在我国执行不利，一度成为“纸上权利”，一个非常重要的原因是我国执法监督机制不完善，使得企业有机可乘。因此，政府应当建立有效的监管机制，人事、劳动等主管部门要切实担当起监管的职责，制定具体可行的操作计划，并配备相关的专门机构和执法人员，加强监督和管理。与此同时，制定配套的惩罚制度，对于企业侵犯劳动者带薪休假权利的违法行为，给予严厉的处罚，提高企业的违法成本。
2、对企业进行观念的引导。不少企业不执行带薪休假制度的原因主要在于其未充分认识到实施这一制度给企业带来的利益，认为该制度只会增加成本降低收益。因此，政府首先要加大对职工带薪休假权利的宣传，在企业面前明确对落实带薪休假制度的态度，让企业高度重视带薪年休假制度；其次，政府通过政策等方式引导企业特别是民营企业、非企业单位和有雇工的个体工商户，让其看到保障职工带薪休假权利，放松员工身心对提高劳动者的工作效率、增加企业的盈利、吸引人才、营造良好企业文化、增强企业竞争力与凝聚力等方面所发挥的重要作用。
(四)企业层面
1、实施人本管理。当前，以人为本的管理理念已成为企业管理的重要目标及各类工作进行的向导，同时也是提高企业管理水平的基础。依法保障员工的带薪休假权利是企业以人为本的重要内容。除此之外，员工是企业发展壮大的基础，企业如果将带薪休假作为一种福利，可大大提高员工的幸福度和归宿感，降低人员流动率，使企业更具竞争力。
2、增强法制理念。在带薪休假制度实施的过程中，许多企业忽视劳动者的带薪休假权利，侵犯劳动者的合法权益，一部分企业是为了降低企业的成本，提高企业利润而知法犯法，还有一部分企业因为本身法制观念不强，对法律法规不了解。因此，企业要增强法制观念，明确在维护员工带薪休假权利的过程中自己和员工的权利和义务，知晓如何按照《条例》及相关的实施办法去落实劳动者的带薪休假权利，以及违反相关规定企业将会受到的处罚。企业只有具有强烈的法律意识和法制观念才能更好地遵纪守法，真正落实带薪休假制度。
(五)职工层面
1、增强维权意识。维护劳动者的带薪休假权利，不仅需要国家对立法的完善，更需要劳动者增强自己维权意识，主动依法争取自己合法权利。首先，各级政府做好法律普及教育，定期在本辖区内组织劳动者进行法制教育，请相关法律人士进行法律基础知识的讲座，提高劳动者的法律素质。同时上级政府定期对辖区内各基层组织的法律普及教育工作进行检查，以防止基层组织搞形式主义；其次，劳动者要利用空余时间学习与自己切身利益相关的法律知识，提高自身的法律素质，增强自己的维权意识。
2、提高就业竞争力。劳动者在劳资关系中始终处于弱势地位，许多劳动者为了保住工作机会而放弃向雇主维护自己合法的带薪休假权利。产生这一现象除了劳动力市场供过于求之外，还有一个原因就是劳动者对自身能力的不信任，在就业机会面前处于被动状态，失去就业机会选择权。因此，劳动者应保持一种学习充电状态，不断提高自身的工作能力，使自己在劳资关系中能有话语权，能和雇主平等地协商自己的权利。